Efter mordet på Magnitskij: ECT ger fler problem för Putin

Det må vara en händelse av intresse för några få, men beslutet i förra veckan från en tribunal om Rysslands status i det internationella energiavtalet Energy Charter Treaty (ECT) är svårt att överskatta. Beslutet sätter punkt för dagens tillstånd med Ryssland som ett laglöst vilda västern, obundet av avtal för internationell handel. Det ger samtidigt Ryssland en anledning att forma en ny ekonomisk och kommersiell politik, efter sin period av gangsterkapitalism och expropriering av utländskt ägande i Rysslands energisektor.

Ryssland befinner sig i ett tillstånd som närmast kan betraktas som legal nihilism. Det gäller också utländska investerare i landet. Kreml har underblåst tron att Ryssland, och den ryska staten, inte kan disciplineras av internationell rätt eller hållas skyldig genom internationella avtal som landet skrivit på.

Det har varit en generell hållning, men den har särskilt understrukits när omedelbara ryska ekonomiska statsintressen stått på spel. Och ett av de primära ryska statsintressena sedan 2004, eller början på Putins andra period som president, har varit att återta ägandet av den ryska energisektorn. Shell, till exempel, fick i praktiken sitt ägande i Sakhalin II exproprierat. Utländska ägare i Yukos fick se sitt bolag plundras av den ryska staten för att på konstiga sätt sedan överföras i ägo av de statliga energibolagen Gazprom och Sibneft.

Nära 90 procent av Rysslands produktion av gas kommer i dag från statligt kontrollerade bolag. Gazprom, som är till majoriteten ägt av den ryska staten, har ett monopol på export av gas. Även oljeproduktionen har, efter nationalisering av bolag som Yukos, successivt förts tillbaka till Kremls kontroll. Mer än hälften av den ryska oljeproduktionen kommer nu från statligt kontrollerade bolag.

Utländska ägare som blivit besvärande för Kreml och dess nära allierade har effektivt motats ut från Ryssland. Bill Browder, ägare till Hermitage Capital Management och tidigare en av de största investerarna i Ryssland, är en av dem. Efter att ha fråntagits sitt visum för några år sedan (han ansågs vara ett hot mot Rysslands säkerhet), har han haft svårt att bedriva affärer i Ryssland och har nu en uppdiktad arresteringsorder riktad mot sig. Browder kan inte längre sätta sin fot i Ryssland.

Hans egentliga brott, i Kremls ögon, är dock att han som stor investerare började ställa en massa besvärande frågor om Gazproms relation till Eural Trans Gas, en av de mystiska mellanhänderna i Rysslands gashandel, och varför Gazprom skänkte bolaget en massa pengar. Browders aktivism går tillbaka till slutet av 90-talet då han hjälpte till att städa upp bolaget till förtret för Putins nya gäng i Gazproms ledarskikt. Hans kontor i Ryssland förstördes och konstiga saker började hända de advokater som försvarade honom.

En av dem, Sergej Magnitskij, dog i ett fängelse i Moskva i mitten av november i år. Han satt häktad för sin koppling till Browder, men inga åtalspunkter hade presenterats. Efter ett år i fängelset hade han utvecklat en sjukdom som krävde läkarvård, men fängelset och de myndigheter han vände sig till med en vädjan om läkarvård ignorerade honom. (läs mer om fallet här)

Ryssland har drivit linjen att det inte varit bundit av ECT trots att landet en gång signerade avtalet. Problemet för Ryssland var att det inte lämnade ECT, och att de fortsatte att spela en mycket aktiv roll i ECT-sekretariatet. En grupp av utländska ägare i Yukos, oljebolaget som leddes av Mikhail Chodorkovskij och som exproprierades 2004, beslöt 2008 att juridiskt pröva Rysslands status i ECT. De hävdade att Ryssland var bundet av ECT-regler gällande investeringsskydd i energisektorn. Beslutet i förra veckan innebar att de vann i alla avseenden: Ryssland är bundet av ECT.

ECT, likväl som många andra internationella avtal, kräver tillämpning av de länder som signerat avtalet även fram till dess att avtalet ratificerats. Om ett land kommer på andra tankar, eller om ett parlament beslutar sig för att inte ratificera ett avtal, ska det använda sig av utträdesparagrafen i avtalet. Det står varje part fritt att lämna avtalet så snart man önskar. Den som inte utträder är dock bunden av de paragrafer om provisorisk tillämpning av avtalet som landets ledare signerat. Ryssland bad aldrig om utträde förrän i juli i år.

Energiavtalet, som formades efter slutet på det kalla kriget, skapade starka regler för investeringsskydd och transit i energisektorn. Här finns också ett tvistlösningssystem som i sin konstruktion till och med är starkare än motsvarande inom världshandelsorganisationen, WTO. Till skillnad från WTO kan enskilda parter, och inte bara regeringar, söka tvistlösning i ECT. Det liknar till formen ett starkt investeringsavtal mellan länder som erbjuder tvistlösning mellan investerare och stat.

Det har inte saknats andra parter som skulle kunna ta Ryssland till tvistlösning under ECT. Kremls expropriering av utländska tillgångar i energisektorn, och de återkommande besluten att stänga av gasleveranser till andra länder, är metoder som inte passar med förpliktelser i ECT. Men ingen av rang hade intresse eller position att inleda en prövning av den ryska statens agerande – av så enkla skäl som att de hade andra intressen i Ryssland som de inte ville äventyra genom en process med den ryska staten.

Transitländer som Ukraina har varit svalt inställda till rättslig prövning av ryskt agerande av det enkla skälet att den ukrainska staten inte har torrt på fötterna och då skulle få stämningar riktade mot sig själva. Överlag gällde – och gäller – principen att inte rättsligt utmana Kremls strategiska intressen. För några av EU:s större medlemsländer med inflytelserika energioligopol, inte minst Tyskland och Italien, fanns även en dämpande inställning från statligt håll då dessa företag hade favoriserade positioner med Ryssland som gav dem affärsmässiga fördelar.

De mindre medlemsländerna som varit mest utsatta för Rysslands stoppade gasleveranser har heller inte varit i position att agera rättsligt mot Ryssland. Gazprom har betydande ägande, ofta tillsammans med staten, i dessa länders energileverantörer. De är mycket beroende av gas i energiförsörjningen och lever med arvet efter Sovjets energipolitik med enbart en pipeline från Ryssland och få möjligheter till substitution av rysk energi.

Energimarknaderna i Europa kommer fortsatt att vara reglerade som idag. Oligopol eller monopol kommer att dominera. De länder som verkligen skulle behöva reformera sina gasmarknader är också de länder som troligtvis inte kommer att göra det. De har avhänt sig möjligheten att reformera gasmarknader genom EU:s nya gaspaket som bland annat riktat in sig på s k ”unbundling” av olika funktioner i leveranskedjan av gas till konsument. Reformförsök i dessa länder blir som regel genskjutna av lokala energiintressen i symbios med Gazprom och stora energijättar från Tyskland och Italien.

Beslutet att ECT kan tillämpas i den ryska energisektorn är därför extra viktigt: givet avsaknaden av andra legala metoder för att disciplinera staters agerande i energisektorn är ECT ett av få sätt för Europa och investerare att få en rättslig prövning av de problem de haft i Ryssland. Den möjligheten bör de nu använda sig av.

Det ligger även i Rysslands intresse. Två stora illusioner har kännetecknat rysk politik de senaste åren. Den första är att Kremls och en liten grupp oligarkers intresse är synonymt med Rysslands. Det är naturligtvis inte korrekt. Ryssland har förlorat på Kremls agerande de senaste sex åren.

Den andra illusionen är att Kremls strategi för Gazproms framtid – offensiva investeringar i nya pipelines för att kontrollera prissättningen på gas på sina huvudmarknader – har varit framgångsrik. Sanningen är att den varit helt orealistisk, kolossalt dyr och långsiktigt ineffektiv. Gazprom har helt enkelt inte de resurser som krävs. Det är ett bolag som har eftersatt skötseln av existerande pipelines, lever i teknologisk stenålder och som själv aldrig kunnat ta nya gaskällor on-stream, med starkt behov av nytt kapital och samarbetspartners. Det är också ett bolag med tillgångar som har förvärvats på ett sätt som nu kommer att rättsligt prövas i en skadeståndsprocess i ECT.

Fredrik Erixon är chef för European Centre for International Political Economy (ECIPE), en världsekonomisk tankesmedja i Bryssel.

Läs också denna text av Fredrik Erixon:
EU måste bort från den ryska gasen (13/2)
Samt mer om rysk politik här:
Fallet Chodorkovskij angår oss också, Fredrik Segerfeldt (9/10)