Den svenska neutralitetspolitikens utveckling

BO SIEGBAHN:
Den svenska neutralitetspolitikens
utveckling
Vilka krav ställer vår fasta neutralitetspolitik? Det är inte så enkelt att svara på
den frågan. Innebörden av ordet neutralitetspolitik har nämligen förändrats
genom åren, och ej minst vår förutvarande
statsminister har gjort uttalande som
inneburit en nytolkning av begreppen.
Ambassadör Bo Siegbahn har studerat
den svenska debatten och särskilt de
uttalanden, som gjorts från regeringshåll,
och redovisar både dem och en del av
deras konsekvenser. Han beklagar, att
den vetenskapliga och politiska analysen
av grunderna och utformningen av vår
neutralitetspolitik varit så torftig. Inför
våra avgöranden beträffande EEC är det
angeläget att vi gör klart för oss var vi
står.
När andra världskriget närmade sig sitt
slut började man i Sverige på olika områden planera för efterkrigstiden. Detta
gällde även utrikespolitiken och speciellt
dess kans_ke viktigaste område, landets sä-
kerhet. Den som tog upp debatten var då-
varande utrikesministern Giinther.
Han framhöll att om Sverige skulle sö-
ka sin säkerhet i en militär allians skulle
vårt land komma att bilda en framskjuten utpost, som i sig skulle utgöra en
påfrestning mellan stormakterna och som
dessutom skulle göra oss till första offret
vid en konflikt. Redan i världsfredens intresse vore det sålunda önskvärt att Sverige undvek koalitioner och sökte föra
en neutralitetspolitik. Den andra komponenten i en sådan politik måste vara ett
starkt försvar. Detta kunde visserligen ej
skydda oss mot ett isolerat angrepp av en
stormakt men risken härför bedömdes som
ganska liten.
Den mest uppmärksammade opponenten mot Giinthers synpunkter var dåvarande ordföranden i utrikesutskottet, Östen Unden, som förklarade att om Sverige inträdde i Förenta Nationerna »förbinder vi oss till en solidaritetspolitik som
inte är förenlig med neutralitet». Unden
skrev en artikel i tidskriften Tiden som
publicerades innan ännu FN-stadgan fått
sin slutliga utformning. I den sade han
att vetorätt för stormakterna mot sanktioner skulle »föga motsvara föreställningarna om en internationell trygghetsorganisation» och ur »psykologisk och moralisk
synpunkt betyda en allvarlig belastning
för förbundet».
Förmodligen hade Unden, vars utrikespolitik formats av NF, i tankarna att
FN på ett bättre sätt än NF skulle kunna
realisera den kollektiva säkerhetens filosofi. Unrlen svängde dock ganska snart
och anslöt sig, sedan han blivit utrikesminister, till Giinthers linje. När frågan
om svensk anslutning till FN aktualiserades, framhöll han att vetorätten var en
förutsättning för Sveriges anslutning då
man härigenom icke riskerade att genom
beslut av FN:s säkerhetsråd bli tvungen
att gripa till sanktioner mot en stormakt.
Det kanske icke är ägnat att förvåna att
en starkt majoritet kom till samma uppfattning som Giinther och Unden, nämligen att Sveriges säkerhetsintresse bäst
skulle gagnas om man även i fortsättningen försökte hålla sig utanför alla krigiska
förvecklingar.
Frånsett vilket resultat en analys kunde ge, är det uppenbart att det förhållandet att Sverige icke hade varit i
verkligt krig på åtskilligt mer än 100 år
och speciellt undgått att dragas in i de två
världskrigen måste ha varit ett oerhört
starkt argument. Det kunde t o m tolkas
som fullt bevis för att en önskan att bli
utanför framtida krig även innebar ett
slags garanti för att en deklarerad svensk
neutralitet skulle respekteras av omvärlden.
När frågan om ett nordiskt försvarsförbund ungefär samtidigt aktualiserades
vann den ganska allmänt anslutning inom
de demokratiska partierna. Detta var i
och för sig en ganska revolutionerande
nyhet och innebar att Sverige för förs- 67
ta gången på 150 år var berett att utforma ett kollektivt nordiskt försvar.
Serlan förhandlingarna av kända skäl
brutit samman, var Sverige tillbaka i samma läge som rått före deras inledande. Vi
hade sålunda att själva planera för och se
om vårt försvar och vår säkerhet. Ett drag
som var ganska karakteristiskt för den
svenska säkerhetsdebatten var att man
tillmätte ett isolerat angrepp mot Sverige
mycket liten aktualitet och ansåg faran
för krig föreligga vid ett stort allmänt
krig. Parentetiskt kan kanske anmärkas
att denna bedömning i någon mån avvek
från den norska, där Pragkuppen 1948
och kanske även den s k finskryska vänskapspakten samma år gjort ganska djupt
intryck.
Målsättningen på 50-talet
Vägen till dagens svenska utrikespolitiska
filosofi är ganska lång. Ännu en bit in på
50-talet var målsättningarna eller i varje
fall förhoppningarna ganska anspråkslö-
sa. Man använde icke alltid ordet neutralitet utan nöjde sig med den något vagare formuleringen att vi hoppades hålla
oss utanför ett eventuellt framtida krig.
Ibland talar man t o m endast om krigets
inledningsskede och att redan en sådan
möjlighet skulle ge oss tillfälle att höja
vår beredskap. Man var emellertid klar
över att dessa målsättningar icke bara berodde på oss själva, utan att de hade
som förutsättning att Sveriges neutralitet
»icke befanns oförenlig med de krigfö-
randes vitala intressen».
Efterhand fick den säkerhetspolitiska
68
målsättningen en alltmer doktrinär karaktär och utmynnade så småningom i den
nu mera klassiska formuleringen »alliansfrihet i fred, syftande till neutralitet i
krig». Vanligen betecknades denna politik
som alliansfri politik; alternativt förekom
ordet »neutralitetspolitik» och t o m ordet
»neutralitet» kort och gott. Man kanske
dock bör påpeka att redan i Giinthers tal
1945 förekom uttrycket »neutralitetspolitik».
I en artikel 1957 i tidskriften Världshorisont framhöll Unden emellertid, tydligen med polemisk udd riktad mot högerpartiet, att man ofta använt ordet alliansfrihet i den underförstådda meningen att
om krig utbröt skulle man ha handlingsfrihet, d v s man skulle ha möjlighet att
besluta om Sveriges intresse krävde neutralitet, icke krigförande position, eller kanske inträde i kriget på endera sidan. Då
någon sådan valfrihet inte låg bakom den
svenska målsättningen ansåg Unden det
vara viktigt att alltid använda ordet neutralitetspolitik. Härefter har ordet alliansfrihet alltmer sällan kornmit till användnmg.
Redan neutralitetspolitik är, som även
Undenvar klar över, en inadekvat beteckning för politik under fredstid. Samma
gäller i ännu högre grad ordet neutralitet.
Detta har både inom och utom Sverige
medfört åtskilliga besvärande missförstånd. Man har ibland trott att uttrycket
innebar att vi i sig aldrig kunde ta ställning till olika konflikter i fredstid. Så små-
ningom började man ge en finare utmejsling åt ovanciterade allmänna formulering
i svensk utrikespolitik. Det underströks
t ex att varje form av militär samverkan
med Nato-länderna Danmark och Norge
vore Ȋgnad att kompromettera Sveriges
tillkännagivna neutralitetspolitik» och där·
för »oförenlig med den politik som stats·
makterna gillat».
Missförstånd och förtroende
1951 framhöll statsminister Erlander att
»vår utrikespolitiska linje är inte enkel
och okomplicerad. Den kan lätt rnissför·
stås och vantolkas. Vi måste därför lägga
stor vikt vid att vi handlar så att inga
missförstånd uppstår>>. Dessa »rnissför·
stånd» korn till synes både i svensk kom·
rnunistisk och sovjetisk press. Utrikesmi·
nister Unden sade i ett tal att regeringens
utrikespolitik ofta angreps från kommu·
nistiskt håll där man tydligen ville miss·
tänkliggöra den. Detta »kunde göra ohägn
genom spridande av missuppfattningar i
utlandet». I ett riksdagsinlägg 1952 gav
statsministern uttryck åt en ännu starkare
reaktion: »Den svenska utrikespolitiska
linjen har avsett att ge oss möjlighet att
i en krigssituation vara neutrala. Vi har
valt varje tillfälle att demonstrera red·
barheten i denna vår avsikt. Men vad har
hänt. Vi har under hela denna tid ut·
satts för beskyllningar av det mest oer·
hörda slag från exempelvis herr öhrnans
parti här hemma i Sverige, från den
ryska pressen och den ryska radion. Vår
avsikt att driva en neutral politik har
icke respekterats. Man har sagt sig icke
tro på våra försäkringar. Man har tvärt·
om begagnat varje situation att fram·
ställa det som om vi innerst inne hade en
helt annan utrikespolitik än den, som vi
utåt redovisar.»
Följande år spann han på samma tråd.
Han talade om hur Tass kommit med
»vettvilliga förvrängningar» och direkt
lögnaktiga beskyllningar. »Men det är en
sak. Vad utländska agenter och andra har
att förkunna om vår utrikespolitik kan vi
inte göra mycket åt. Däremot måste vi ju
ge akt på vårt eget uppträdande. Och det
är för att undvika varje spår av missförstånd som vi så noga följer vad som sker
exempelvis j Europarådet.»
Här börjar emellertid nu allt tydligare
träda in ett annat moment. Under det att
man tidigare vanligen utgått från att den
svenska politiken var klar och följdriktig
och därför tolkat uttalanden, vilka betvivlade detta, som illvilja eller bristande
önskan att godta vår politik, ser man nu
ett ökat avseende fästas vid frågan hur vi
själva bör handla för att inte missförstånd
skall uppstå. Denna tankegång upprepas
iV Unden i den ovan åberopade artikeln i Världshorisont: »Det är ett vitalt
intresse för vårt land att andra makter
uppfattar vår politik såsom den är tänkt
av riksdag och regering, såsom inriktad
på att hålla landet utanför ett stormaktskrig.»
Sitt fullt genomförda uttryck fick denna
tes dock först genom ett uttalande 1959
av statsministern vilket gjordes i anslutning till debatten om regeringens åtgärd
att utesluta högerledaren Hjalmarsson ur
den svenska FN-delegationen »Neutra!itetspolitiken innebär, att vi eftersträvar
69
fördelen av att kunna undgå att omedelbart dras in i ett framtida världskrig. Den
medför emellertid också förpliktelser och
krav på fasthet och konsekvens hos sina
företrädare. Neutralitetspolitiken förutsätter, att omvärlden kan hysa förtroende för
vår vilja att orubbligt hålla fast vid den
valda utrikespolitiska linjen. Den får inte
göras beroende av tillfälliga faktorer utan
måste vara ett uttryck för ett varaktigt
program. Man skall kunna lita på våra
försäkringar, att alliansfriheten i fred innebär, att vi i händelse av krig skall hävda
neutraliteten. Neutralitetspolitiken får icke skapa vare sig misstro hos någon stormakt eller förväntningar hos någon annan
stormakt om avsteg från den valda handlingslinjen. Den medger icke handlingsfrihet i den meningen att Sverige, efter utbrottet av ett stormaktskrig, kan, utan att
vara angripet, välja att ens i ett kritiskt
läge under yttre tryck inträda på någon
av de krigförandes sida.»
Detta är i korthet innehållet i det svenska förtroendeargumentet, den s k credibilitetsfilosofien. En kritisk granskning av förtroendeargumentet har av utrymmesskäl
uteslutits ur denna artikel och kommer att
presenteras i annat sammanhang.
Definitionen utvecklas
Mot bakgrund av den allmänna definitionen på vår neutralitetspolitik har från
gång till annan uttalanden gjorts om åtgärder som är eller inte är »förenliga»
med neutralitetspolitiken. 1961 sade regeringen t ex att fullt medlemskap i EEC inte var förenligt med neutralitetspolitiken
70
under det att man från 1967 låtit höra
andra tongångar. Då framhöll den svenska ambassadören hos Brysselkommissionen
att Sverige ej uteslöt tanken på fullt medlemskap, och så sent som i höstas försäkrade statsminister Palme att det inte fanns
någon bestämmelse som ur neutralitetspolitisk synpunkt förhindrade oss begära
medlemskap.
Under de sista åren har ett helt nytt moment tillkommit i filosofin. I en regeringsdeklaration 1968 sades att utebliven svensk
kritik mot stormakters brott mot grundläggande mänskliga och demokratiska intressen måste medföra att »en så uppfattad svensk neutralitetspolitik skulle varken inge förtroende eller respekt och skulle därför på längre sikt skada svenska
intressen». Ännu längre gick statsministern i ett tal samma år: »Och att vi inte
tvekat att säga vår mening har i sin tur
ökat respekten för vår neutralitet. Vi skulle inte ha vunnit tilltro till vår neutralitet
om vi hade avstått från att ta ställning.
Om vi hade hållit tyst skulle i stället vår
neutralitet ha äventyrats.»
Det verkar som ordet neutralitet här
använts i två helt olika betydelser. I sista
meningen är det uppenbarligen våra möjligheter att stå utanför ett eventuellt krig
som åsyftas. Hr Erlander måste ha menat
att om vi inte kritiserat Förenta Staternas
Vietnampolitik så skulle allvarlig risk ha
förelegat (»äventyrats») för att t ex Sovjetunionen vid ett krig angrep Sverige då
man av vår verbala passivitet mot USA
en gång i fredstid dragit den slutsatsen,
att vi inte skulle vara beredda att stå emot
ett »yttre tryck» från denna makt.
Detta synes vara en lika orealistisk som
skadlig innovation. Utan några som helst
bevis för den skisserade konsekvensen
ålägger svenska regeringen sig själv skyldigheten att ur neutralitetspolitisk synpunkt reagera på ett visst sätt i liknande
situationer. Vad kan nästa skott bli på
denna förtroendefilosofi? Att vi även genom att bryta de diplomatiska förbindelserna måste stryka under vår inställning
eller kanske genom att sätta igång med
en ekonomisk bojkott.
På det första stället där ordet neutralitet användes i det ovan återgivna citatet
torde det knappast bara röra sig om en
språklig felaktighet och avsikten blott varit att säga att omvärldens respekt för vår
vilja att förbli neutrala i ett kommande
krig ökats. Varför skulle omvärlden ägna
sig åt sådana hypotetiska problem? Meningen måste snarare tolkas så att man
hyser respekt för vår objektivitet när vi i
nuvarande fredstid tar ställning till stormakternas agerande. I detta uttalande
måste då ligga inbyggt en uppfattning att
detta är något särskilt utmärkande för
Sverige, jämfört med andra länder. Det
innebär väl även att när medlemsstater i
FN skall ta ställning till olika tvistefrågor
eller problem objektiviteten inte skulle sitta i högsätet, vilket kanske kan ha något
fog för sig. Men det måste också innebära
att Sverige med sin högre opartiskhet och
förståelse för vad som är »det rätta» är
särskilt lämpat att fungera som medlare
och världssamvete.
Stormakterna förutsätts ha lika acceptabla politiska riktlinjer men då och då
som olycksfall i arbetet eller av oförstånd
begå misstag. Ty som statsministern fastslog i ett tal vid den socialdemokratiska
partikongressen 1969 att om vår kritik
»var uttryck för någon grundläggande
motsättning till viss stormakt» kunde vår
neutralitetspolitik med berättigande kritiseras. Är detta verkligen en riktig återgivning av hur man i Sverige bedömer de
grundläggande värderingar och motiv som
ligger bakom olika stormakters handlande? Om nu detta skulle vara fallet, innebär det i så fall att stormakterna i stort
sett begår lika många misstag, att vi har
anledning kritisera dem ungefär lika ofta
och att vi härigenom skapar lika stort
förtroende hos dem beträffande vår neutralitetsviija i krig?
Så kan det knappast vara. Det är väl
ett uppenbart faktum att ryssarna är speciellt misstänksamma mot ett »kapitalistiskt» land som Sverige. För att uppnå ett
lika stort förtroende hos båda supermakterna måste man väl därför räkna med att
det skulle behövas betydligt större bevis
österut både i våra uttalanden och i utformningen av vårt försvar. Eller för att
uttrycka sig i klarspråk: lika stort förtroende skulle förutsätta att vår kritik och
våra försvarsanstalter huvudsakligen riktar sig västerut. Under alla förhållanden
skulle det säkerligen vara svårt att vinna
förståelse österut för att vår kritik mest
kom att riktas mot Sovjet därför att man
där gjorde sig skyldig till mer försyndelser enligt vår handlingskodex.
71
Politikens innehåll
En central fråga är givetvis hur man skall
fastställa vad som är politikens innehåll,
d v s vad den kräver. Regeringens många
uttalanden om att »neutralitetspolitiken
ligger fast» är ett uttryck härför. Men häri
ligger också en antydan om att det finns
en slags facit som talar om vad som är
förenligt och oförenligt med neutralitetspolitik.
Vem som har denna facit i sin hand är
också klart. Statsminister Erlander sade
1965 när herr Ohlin ansåg att Falmes agerande i Vietnamfrågan stod i strid med
neutralitetspolitiken, att detta var besynnerliga funderingar och att »den som format den svenska neutralitetspolitiken är
inte Bertil Ohlin utan Östen Undem>och
han »skulle inte drömma om att neutraliteten skulle hindra oss från att ge vår
mening tillkänna.»
Detta, att det är regeringen och endast
regeringen som vet vad som är förenligt
med neutralitetspolitiken går som en röd
tråd genom alla regeringsuttalanden i dessa frågor. Det är också följdriktigt att det
alltid hävdats att det är Sverige självt som
bestämmer innehållet i sin utrikespolitiska
handlingslinje.
Men vad är det nu den »fasta neutralitetspolitiken>> skall åstadkomma? Jo, att
stormakterna skall ha ett så stort förtroende för Sveriges vilja och förmåga att försvara sin neutralitet att de ej angriper oss.
När regeringen därför ibland säger att en
viss åtgärd skulle innebära ett »avkall på
neutralitetspolitiken» eller vara oförenlig
med denna måste man sålunda i realiteten
72
mena att en av stormakterna skulle bli så
irriterad av åtgärden att den beslöt sig för
att i händelse av ett krig någon gång i
framtiden angripa Sverige.
Det gäller sålunda utlandets synpunkter på vår politik. Vid en sådan analys
kan det väl knappast spela någon roll om
uttolkaren heter Östen Unden eller Bertil
Ohlin. Frågan har ju ingenting med upphovsmannens avsikter att göra utan gäller
en rannsakan av hjärta och njurar hos
främmande statsmän. I den meningen kan
det sålunda inte vara logiskt korrekt att
säga att det är vi själva som bestämmer
innehållet i vår utrikespolitik.
Det är beklagligt att den vetenskapliga
och politiska analysen av grunderna och
utformningen av vår utrikespolitik varit
så knapphändig och torftig. I väsentlig utsträckning beror nog detta på en önskan
inom regeringspartiet om att förbehålla
sig ett monopol på rätten att utlägga den
heliga texten. Det hade annars säkerligen
varit möjligt att undvika åtskilliga missförstånd hemma och utomlands och onö-
diga politiska strider.