Pensionsreformen
dubbelt nederlag för
borgerligheten?
l av Urban Lundberg
Det nya pensionssystemet har knappast en borgerlig profil.
Och nu börjar socialdemokraterna öppet göra anspråk på att ha skapat reformen.
Därmed ser borgerliga politiker ut att än en gång låta socialdemokratin
vinna även kampen om historieskrivningen.
F
ÖR NÅGON TID SEDAN, nästan på dagen tio år
efter den borgerliga fyrpartiregeringens tillträde den 4 oktober 1991, publicerade Carl
Bildt och Bengt Westerberg en gemensam
debattartikel i Dagens Nyheter. Det råder
ingen tvekan om i vilket ljus artikeln skall ses. Valrörelsen har redan börjat så smått och artikeln sammanfattar
vad den borgerliga regeringen åstadkom under sina år
tre år vid makten. Väljarna måste övertygas om att borgerlighetens senaste visit i regeringskansliet var mera
lyckosam än vad Göran Persson och andra socialdemokrater kommer att hävda med allt större intensitet ju
närmare valet vi kommer.
Bildt och Westerberg visste exakt vad de skulle göra
och varför. Visst stötte de på problem och allt blev inte
som de tänkt sig men det hade knappast att göra med
egna tillkortakommanden, utan med tidigare socialdemokratiska försummelser och "stormiga internationella världshav". Den generella bild artikeln förmedlar är i
stället att de borgerliga regeringsåren i 1990-talets början representerar en politisk vändning av varaktig, för
att inte säga historisk betydelse.
När socialdemokraterna återtog makten efter valet
1994 var Sverige inte sig likt. Landet hade rört sig "från
en utkants- till en kärnposition i Europa." Den ekonomiska krisen hade hävts, "en god grund för framtiden
lagts" och en "valfrihetsrevolution" hade genomförts
inom välfärdssektorn. "På en lång rad områden fattade
vi beslut som innebar ett tydligt uppbrott från en tidigare
politik, och vi inledde och beredde vägen för förändringar som kommit att spela en central roll i det gångna decenniets politik och samhällsdebatt", avslutar författarna.
Politiken utkämpas till betydande del i historien. Det
är där man visar om man är värdig att ta sig an framtiden eller inte. För borgerligheten har detta länge varit
ett problem. I historieskrivningen tillhör det förra seklet
socialdemokratin. Den moderniserade landet, utvecklade välfärdsstaten och definierade Sveriges plats i
världen.
Borgerlighetens historiska roll är däremot ofta dunkel och otydlig. Inte sällan fungerar den som en motspänstig omvärld för socialdemokraternas kamp för
medborgarnas trygghet och välfärd. Perioderna i regeringsställning beskrivs i termer av splittring och kris.
"'O
o
lSvensk Tidskrift l2oo1,nr 61fJD
 o
a..
Det gäller såväl 1920-talets minoritetsparlamentarism
som 1970-talets Fälldinregeringar och 1990-talets Bildtregering. Overgången från borgerliga till socialdemokratiska regeringar brukar likställas med övergången från
kaos till ordning, från pessimism till optimism och framtidstro. Ingenting i Bildts och Westerbergs artikel ändrar
på detta förhållande.
VIKTIGASTE HÄNDELSEN
Det är därför förvånande att de ägnar så lite uppmärksamhet åt den viktigaste inrikespolitiska händelsen under
deras regeringsperiod, för att inte säga under hela 1990-
talet, nämligen 1994 års pensionsreform. Inom politiken finns knappast någonting beständigare än ett pensionssystem. Och om Bildt och Westerbergs syfte var att
skriva "framtidens historia" för att låna en klassisk formulering av den tyske samhällshistorikern Reinhart
Koselleck, kan man inte hitta en lämpligare utgångspunkt än pensionsreformen.
Trots detta omnämns den bara helt kort i slutet av
artikeln. De konstaterar visserligen att "regeringsskiftet
var avgörande för att en reform skulle komma till stånd"
men i samma stycke betonas att frågan hade utretts
under lång tid och "att de principiellt viktiga besluten
[hade] fattats i bred enighet". Som läsare får man intrycket att pensionsreformen var en händelse som mera råkade inträffa under deras tid vid makten, och egentligen
ingen integrerad del av det borgerliga regeringsprogrammet.
Det finns alltså anledning att granska de borgerliga
partiernas förhållande till pensionsreformen. Vilka förutsättningar hade de egentligen att genomdriva ett "borgerligt pensionssystem", om vi med detta förstår ett
begränsat offentligt åtagande i kombination med privata
arrangemang? Frågan aktualiseras av att borgerligheten
satt på regeringsmakten när processen inleddes på allvar.
Pensionsfrågan hade utretts sedan mitten av 1980-talet,
men det förklarar inte varför regeringen i samarbete med
socialdemokraterna sommaren 1994 valde att forcera fram
ett beslut vars borgerliga profillätt kan ifrågasättas.
Här ges inte utrymme för en detaljerad presentation,
varken av pensionsreformen som sådan eller alla strategiska vägval som föregick det historiska beslutet. Fokus
kommer i stället att läggas på de allmänna svårigheter
regeringen konfronterades med. Det finns en stor och
växande internationelllitteratur om välfärdsstatens kris
och omstrukturering. Mitt syfte är att med utgångspunkt
i denna litteratur kommentera den borgerliga regeringens pensionspolitik Som det kommer att visa sig är det
enormt svårt att ändra i ett pensionssystem, särskilt för
en borgerlig regering i det socialdemokratiska Sverige,
eller annorlunda uttryckt, för oppositionspartier i regeringsställning.
fla lSvensk Tidskrift l2001, nr 61
VÄGEN TILL PENSIONSREFORMEN
Valrörelsen 1991 handlade om vilket regeringsalternativ som kunde axla ansvaret att ta Sverige ur krisen.
"Ordning" blev ett överordnat begrepp i debatten. Moderaterna och folkpartiet formulerade sin "enda väg" som
skulle styra in Sverige på en ny kurs. Programmet "En ny
start för Sverige" distanserade sig på många punkter från
efterkrigstidens välfärdspolitik. Beträffande pensionerna utpekade programmet en lösning att smälta ihop
ATP-systemet till en grundtrygghetsmodell kompletterad
med olika premiereservsystem för att stimulera till enskilt
sparande:
Den bästa stimulansen för enskilt sparande är en ekonomisk politik som ökar hushållens disponibla inkomster
och höjer realavkastningen efter skatt på sparande. Sänkta skatter vidgar människors utrymme för att spara.
Genom sänkt inflationstakt ökar avkastningen på sparpengarna efter skatt. Pensionssystemet bör i ökad utsträckning stimulera till enskilt sparande. Taket i ATP-systmet
bör ligga fast och ATP-avgifterna ovanför taket avskaffas.
Det stimulerar det växande antal individer som får inkomster över taket att spara för ålderdomen i bl.a. olika premiereservsystem...
Centern däremot gled tillbaka i sina gamla positioner
från ATP-striden, då partiet kämpat för en höjd grundpension. Socialdemokraternas taktik gick ut på att försöka dra nytta av ATP-systemets symboliska laddning.
Argumentationen var övervägande defensiv till sin karaktär och utgick från vad ekonomen Albert O. Birschman
har kallat för "tesen om överhängande fara". Väljarna
uppmanades att betänka vad som skulle kunna hända
om borgarna fick ansvaret för pensionssystemets reformering.
Debatten om pensionssystemet i valrörelsen var
emellertid inte formulerad i termer av för eller emot
ATP. I huvudsak handlade den om vilket regeringsalternativ som hade den bästa lösningen på systemets omedelbara finansieringsproblem. Socialdemokraterna ville
stärka finansieringen genom att tillföra löntagarfondsmedel och genom att lätta på AP-fondernas placeringsregler.
De borgerliga å sin sida avfärdade socialdemokraternas förslag som ett typiskt exempel på tillväxtfientlig
socialiseringspolitik, som ytterligare underströk vikten av
ett regeringsskifte. Samtliga partier var dock överens om
att något behövde göras. Pensionsberedningens huvudbetänkande visade att pensionssystemet riskerade att
falla sönder när fyrtiotalisterna nådde pensionsåldern.
Den borgerliga valsegern innebar att socialdemokraternas förslag aldrig prövades. I stället tillsatte den
nybildade borgerliga regeringen en ny utredning om
pensionssystemets framtid. Den så kallade Pensionsarbetsgruppen arbetade mycket snabbt och presenterade
 våren 1994 ett betänkande som innehöll grunddragen
till vad som skulle bli det nya pensionssystemet. Med
detta övertogs reformprocessen av icke-socialistiska krafter.
Skiftet är inte bara märkvärdigt ur historisk synvinkel. Såväl inhemsk som internationell forskning om den
svenska välfärdsstatens utveckling och utformning har
traditionellt utgått från socialdemokratins långvariga
regeringsinnehav i allmänhet och ATP-stridens utgång i
synnerhet. En borgerlig regering med makt och möjlighet att reformera pensionssystemet representerar en
uppenbar anomali i detta tänkande.
EN BORGERLIG MÖJLIGHET?
Den gängse bilden i början av 1990-talet var dock att
betingelserna för en framgångsrik socialdemokratisk
politik gått förlorade. Globaliseringen av finans- och
arbetsmarknaderna och europeiseringen av varumarknaderna, pekade mot att välfärdsstatens guldålder definitivt var till ända.
Vilken plats har den svenska borgerligheten i detta
nya välfärdspolitiska landskap? För samtidens borgerlighet föreföll svaret självklart. Samma utveckling som
socialdemokraterna såg på med stor oro och som ställde dem inför tillsynes oöverstigliga politiska problem
hälsades med glädje av borgerliga politiker. Socialdemokratin hade spelat ut sin roll och saknade förmåga
att anpassa sig till den nya tidens villkor.
Det framgick med önskvärd tydlighet av Kjell Olof
Feldts självkritiska memoarer om den "tredje vägens"
sammanbrott som släpptes lagom till valrörelsen 1991.
Berlinmuren hade fallit och det kalla kriget var över. Viktiga länder som Storbritannien och USA regerades sedan
länge av ideologiskt övertygade högerregeringar med
karismatiska ledare som kunde formulera tidens stridsfrågor i radikala ordalag.
Nu var turen kommen till Sverige.
Fraser som "Den enda vägen"
och "Ny start för Sverige" antyder en medveten strävan från de
borgerliga partierna att sätta sig i
socialdemokratins ställe. skatterna
skulle sänkas, den offentliga sektorn
konkurrensutsättas, det enskilda sparandet och den individuella valfriheten ökas, fackföreningsrörelsen nedkämpas och socialdemokraterna
förpassas till historiens bakgård.
Om historien var slut för socialdemokraterna hade den precis börjat för de borgerliga partierna.
Det fanns dock ett problem med
denna närmast hegelianska analys.
Den tolkade felaktigt socialdemokratins försvagning som att den nya syntesen redan var på
plats. situationen var i själva verket inte bara ny och obekant för socialdemokratin, utan även för den borgerliga
regering som intog regeringskansliet hösten 1991.
DEN NYA VÄLFÄRDSPOLITIKEN
Välfärdsforskningens nya fixstjärna, Harvardbaserade
statsvetaren Paul Pierson, menar att man måste skilja
mellan politikens popularitet under välfärdsstatens socialdemokratiska expansionsskede, och dess impopularitet under dagens kris- och transformationsperiod. Där
gårdagens socialdemokrater kunde ta åt sig äran för
omtyckta beslut får dagens politiker, oavsett färg, ägna
stor energi åt att försöka undkomma ansvaret för smärtsamma men inte desto mindre nödvändiga besparingar.
Man skulle kunna säga att den "enda väg" som nyblivne statsministern Carl Bildt stakade ut ledde rakt in
i denna problematik. Paul Piersons egen studie av Reagan- och Thatcherregimernas nedskärningspolitik i USA
och Storbritannien visar exempelvis att välfärdsstaten
besitter en enastående institutionell stabilitet. Detta trots
att förutsättningarna att "rulla tillbaka välfärdsstaten"
borde vara särskilt gynnsamma i dessa länder.
För att förstå detta fenomen måste man enligt Pierson beakta betydelsen av nya kontliktdimensioner som är
förankrade i välfärdsstatens egen institutionella struktur. Välfärdsstaten utgör i sig själv en viktig mobiliseringsfaktor, vid sidan av de sociala intressen som formerades i industrialiseringens spår. I Sverige är till exempel PRO en mäktig klient- och påtryckarorganisation på
pensionsområdet, med makt att förhindra eller försvå-
ra en reformering. Hundratusentals människor får sin
försörjning genom det offentliga pensionssystemet och
att tulla på deras lagstadgade rättigheter utgör en betydande politisk risk. I forskningen anses dessutom universella program som ATP särskilt svåra att reformera.
Den nya välfärdspolitikens impopularitet bland väljarna medför att politikerna måste utforma politiken så
att den begränsar riskerna för att partiet bestraffas i kommande val. Valforskningen visar att det är vanligare att
valmanskåren bestraffar förluster än att den belönar vinster. Att växla offentlig välfärd mot sänkta skatter kan i
förlängningen visa sig vara en kostsam strategi. Förlusten av offentlig service, införandet av karensdagar eller
sänkta ersättningsnivåer i socialförsäkringssystemen är
mer uppenbara och påtagliga för väljarna än den potentiella vinsten av en sänkt skatt. De som förlorar en välfärdstjänst blir snabbt varse tydliga och koncentrerade
kostnader, medan de som vinner skattelättnader endast
förnimmer små och otydliga förbättringar. Politiker som
utmanar de intressen som ligger nedbäddade i existerande välfärdsinstitutioner eller program utsätter sig
därför för stor fara.
\J
o
lSvensk Tidskrift 12001, nr 61 fl
 o
a...
•
'Den nya välfärdsforskningen kan beskrivas som en
modern furstespegel, med noggranna anvisningar om
hur man går tillväga för att skära i välfärdsprogram utan
att makten förloras. strategierna som presenteras är
onekligen machiavelliska. Det handlar om olika metoder
att söndra och splittra det motstånd som kan förväntas
uppstå.
Ett vanligt begrepp är "traceability" (spårbarhet), det
vill säga att politiken medvetet utformas så att det blir
svårt för väljarna att utröna vem som egentligen bär
ansvaret, alternativt att ansvaret för politiken sprids på
många olika aktörer eller instanser. En särskilt diabolisk
strategi är att slå mot dem som saknar resurser att försvara sig, till exempel grupper som är beroende av
behovsprövade bidrag.
Däremot bör politikerna i möjligaste mån undvika
att spara i program som samlar den breda medelklassen, som till exempel allmänna barnbidrag. Ger man sig
på ett pensionssystem är lärdomen att reformen måste
läggas upp på ett sådant sätt att den exkluderar dem som
redan uppnått pensionsåldern.
KONCENTRATION AV MAKT OCH ANSVAR
Men i vilken utsträckning behövde den nybildade regeringen egentligen ta hänsyn till oppositionens eller pensionärernas intressen? Forskningen har på senare år ägnat
stort intresse åt vad man kallar institutionella vetopunkters betydelse i beslutsprocessen. Med detta avses
faktorer i ett lands konstitutionella ordning som gör det
nödvändigt för regeringen att kalla till förhandlingar
inför viktiga politiska beslut.
Det kan vara parlamentets struktur (en- eller två-
kammarsystem), valsystemets utformning (en- eller
flermansvalkretsar), eller statschefens befogenheter. I
hög grad avgörs alltså redan på det institutionella planet
hur stort inflytande externa grupper och oppositionspartier kan få över politikens utformning. Storbritannien är sålunda ett typexempel på ett land vars konstitutionella ordning tenderar att skapa regeringar med hög
maktkoncentration.
Hög maktkoncentration är emellertid inte självklart
positivt för en regering som vill reformera eller måste
spara i ett välfärdsprogram. Frånvaron av institutionelfJD lSvensk Tidskrift l2oo1, nr 61
la vetopunkter samlar visserligen
makten i regeringens händer, men
ökar samtidigt dess ansvar för de
• ' beslut som fattas. Ju högre maktkoncentration desto större risk att eventuellt impopulära eller kontroversiella
. - beslut bestraffas av väljarna i kommande
....- val. Utöver de institutionella vetopunkterna kan man också anta att regeringens
ansvar ökar i ett system som genererar tydliga regeringsalternativ.
KRISPOLITIKEN
På det institutionella planet kännetecknas det svenska
systemet av få vetopunkter och hög maktkoncentration.
Den borgerliga regeringen 1991-1994 försvagades emellertid av att den var sammansatt av flera olika partier
(med sinsemellan olika uppfattningar i pensionsfrågan)
och av att den saknade egen majoritet i riksdagen. Regeringen hade lätt kunnat spricka på en viktig fråga som
pensionsreformen om trycket på något av samarbetspartierna hade blivit för stort.
Sammantaget är detta säkert en bidragande förklaring till varför socialdemokraterna fick vara med och
påverka pensionsreformen. Genom att låta socialdemokraterna delta i reformarbetet kunde regeringen dels
minska sitt ansvar för reformen, och dels lätta något på
de interna spänningarna.
En annan förklaring är den ekonomiska kris som
drabbade Sverige med full kraft i början av 1990-talet.
Krisen och de chockvågor den sände genom det politiska etablissemanget manade till nationell samling och
förstärkte känslan av att något måste göras. Redan 1984
års pensionsberedning hade varnat för vad som skulle
kunna hända med pensionssystemet om arbetslösheten
steg och tillväxten stabiliserade sig på låg nivå. Reformarbetet uppfattades inte sällan som ett led i regeringens
krispolitik. Såväl borgerliga som socialdemokratiska
ledarsidor ansåg att pensionsarbetsgruppens arbete var
ett exempel på svensk demokrati när den fungerade som
bäst.
Men det hade också varit förhållandevis enkelt för
socialdemokraterna, uppbackade av fackföreningsrörelsen, att mobilisera väljarna mot regeringen, särskilt som
de representerade ett tydligt regeringsalternativ. Det
anses allmänt att den svenska arbetarrörelsen såväl har
en hög mobiliseringskapacitet som hotpotentiaL Närvaron av en stark arbetarrörelse- vars mobiliseringskapacitet och hotpotential dessutom kan förväntas öka om
den tar ett populärt och välkänt välfärdsarrangemang i
försvar - är med andra ord ett starkt argument för en
borgerlig regering att anamma en förhandlingsstrategi.
Det gäller även i en situation där de politiska institutionerna i praktiken tillåter den att agera utan externt stöd
eller samtycke.
Vi har alltså fem faktorer att ta hänsyn till när vi värderar den borgerliga regeringens strategi. För det första
den konstitutionella ordningen. För det andra välfärdsstatens institutionella struktur. För det tredje mandatfördelningen i riksdagen och regeringens styrka eller
svaghet. För det fjärde arbetarrörelsens styrka och mobiliseringskapacitet. Och slutligen för det femte den handlingsberedskap och partiöverskridande konsensus som
följde i spåren av den ekonomiska krisen.
ALLA BJÖDS IN
Utifrån dessa förutsättningar utvecklade regeringen en
strategi som baserade sig på att inkludera externa intressen. Dels bjöd den in företrädare för samtliga riksdagspartier och dels arrangerade den en särskild referensgrupp med representanter för arbetsmarknadens parter och andra viktiga
intresseorganisationer. Till regeringens
förutsättningar hörde också att den
kunde falla tillbaka på en lång svensk
tradition av framgångsrik konfliktlösning inom ramen för offentliga utredningar. Med en majoritet av riksdagens
ledamöter i ryggen kunde Pensionsarbetsgruppen sedan utforma ett förslag
som försvårade uppkomsten av en
utomparlamentarisk opposition.
Frågan är inte bara varför regeringen bjöd in socialdemokraterna i
reformarbetet utan också varför socialdemokraterna accepterade regeringens
inbjudan. I själva verket var det långt ifrån
självklart för socialdemokratin att delta i Pensionsarbetsgruppen.
Som nämndes ovan företrädde socialdemokraterna
en helt annan lösning på ATP-systemets problem i valrörelsen 1991. Dessutom var frågan känslig i partiets
egna led. Många medlemmar hade fostrats till socialdemokrater under 1950-talets ATP-strid. Att sätta sig i en
borgerligt ledd utredning med uppdrag att utforma ett
nytt pensionssystem kunde lätt urarta i interna stridigheter, och i förlängningen en kraftig legitimitetsförlust.
Genom att medverka i utredningsarbetet fick socialdemokraterna också överta en betydande del av ansvaret för
att förhindra framväxten av en kritisk pro-välfärdskoalition.
Men även socialdemokraterna hade anledning att
bekymra sig över tillståndet i ATP-systemet. Eftersom
de hade den politiska "äganderätten" till pensionssystemet skulle ett sammanbrott drabba dem särskilt hårt.
Partiets ledning hade dessutom de politiska effekterna
av 1980-talets kortsiktiga besparingsåtgärder i färskt
minne, som ovanpå allt annat hade vållat motsättningar i regeringskretsen mellan Kjell Olof Feldt och Sten
Andersson.
Att den borgerliga regeringen fick bära det yttersta
ansvaret för reformarbetet var i sammanhanget närmast
en fördel för partiledningen, eftersom eventuella eftergifter i förhandlingarna kunde försvaras inför de egna
medlemmarna med hänvisning till partiets försvagade
ställning.
PREMIERESERVEN
Ett annat sätt att närma sig socialdemokraternas beslut
att delta i reformarbetet är att granska pensionsreformens struktur. Reformer som är ett resultat av förhandlingar mellan många inblandade parter inkluderar med
nödvändighet eftergifter och kompromisser. Det nya
pensionssystemet förenar också substantiella besparingar med ett givande och tagande för att vinna uppslutning från olika nyckelaktörer. De första förslag som lämnade utredningens bord innehöll till exempel ingen
kompensation för studier. Det infördes först efter en högljudd kampanj
från TCO.
Pensionsreformen går alltså inte
uteslutande i riktning mot en entydig åtstramning och framför allt har
den få beröringspunkter med de
planer som introducerades i moderaternas och folkpartiets gemensamma program "Ny start för Sverige."
Resultatet är snarare ett nytt stort offentligt tjänstepensionssystem som är mera följsamt
mot samhällsutvecklingen än det gamla.
Undantaget från regeln är att det nya systemet ger
utrymme för ett begränsat enskilt sparande. Det senare
var en uppenbar socialdemokratisk eftergift i linje med
borgerlighetens preferenser som de formulerades våren
1991.
NY STATLIG BYRÅKRATI
Men samtidigt bör inte de politiska effekterna av premiereserven övervärderas, även om många aktiva socialdemokrater naturligtvis irriteras av fondbolagens
marknadsföring. Den frihet från statligt intrång, som
premiereserven skulle garantera, beskärs av att den administreras av en helt ny och kostsam statlig byråkrati med
cirka 180 anställda. Det är trots allt stor skillnad mellan
att medborgarna får välja helt själva vad de skall göra
med sina pengar och att en statlig myndighet ställer dem
inför en svåröverskådlig flora av sparalternativ.
\J
o
lSvensk Tidskrift l2oo1, nr 61 fil
 ~
4--'
o
a..
Färska opinionsundersökningar visar dessutom att
svenska folket inte utnyttjar premiereservens alla möjligheter. Få har ändrat på sin ursprungliga placering och
lika få har för avsikt att göra det i framtiden. De nya
generationer som inträder i systemet väljer i huvudsak
"negativt", med följd att de hamnar i den samhällskontrollerade sjunde AP-fonden.
Man måste också vara klar över att premiereservsdelen inte inkräktar på det offentliga fördelningssystemet. Socialdemokraternas poäng är att avgiften till det
offentliga fördelningssystemet på 16 procent av livsinkomsten sedan blir en fordran på kommande förmåner.
Det vill säga att man rent tekniskt låser fast avgifterna i
genomskinliga, tydliga framtida förpliktelser. Denna lösning innebar att premiereserven placerades ovanpå fördelningssystemet. I stället för att urholka det offentliga
pensionssystemet kom alltså premiereserven att garantera
det totala pensionssystemets storlek. Genom att bygga
på fördelningssystemet med en premiereserv fick man
sammantaget ett system som i varje fall under vissa
bestämda förutsättningar var likvärdigt med ATP, eller
åtminstone inte sämre i genomsnitt.
En inte helt orimlig tanke är alltså att socialdemokraterna fick ungefär vad de ville ha i förhandlingarna
om pensionsreformen. Pensionssystemets framtida
finansiering säkrades genom att det anpassades till samhällsutvecklingen och standardtryggheten bibehölls som
en integrerad del i den svenska välfärdsmodellen. I det
perspektivet kan den valfrihet som ryms inom premiereserven snarast ses som en ventil för de spänningar som
lätt uppstår i ett alltigenom offentligt system.
INSTITUTIONER VIKTIGA
I den nya välfärdsforskningen bortses nästan helt från
politikens positiva betydelse. På sin höjd kvarstår en
implicit förståelse av vänster och höger, där högern försöker krympa välfärdsstaten så mycket den bara kan
medan partierna till vänster försöker motverka denna
process i sådan utsträckning som global konkurrens och
budgetdisciplin tillåter. Men i slutändan blir, menar man,
politikens utfall detsamma. Välfärdsstaten måste "rullas tillbaka" oavsett vem som sitter på regeringsmakten.
Partipolitikens minskade betydelse innebär emellertid inte att det bara existerar en enda gemensam moderniseringsväg som alla länder förr eller senare måste styra
upp på. Paul Pierson och sociologen John Myles betonar
i en gemensam artikel att olika nationer följer olika institutionella spår. Gamla politiska beslut blir en integrerad del av det politiska spelets regler och därigenom
bestämmande för framtida politiska vägval. Nya reformer
måste i någon mån alltid bygga på gamla lösningar.
Enligt Pierson och Myles varierar politikernas möjligheter att strama åt inom olika välfärdssektorer med
EI!J j Svensk Tidskrift l2001, nr 61
graden av dessa "institutionella inlåsningseffekter': Eftersom reformprocessen påbörjas från olika utgångspunkter i olika länder har den också skilda destinationer. Att
med några enkla grepp omvandla den svenska socialdemokratiskt färgade välfärdsmodellen med sina universella och inkomstrelaterade system till en brittisk eller
amerikansk liberal modell är inget man gör i en handvändning.
Därmed blir också färgen på det parti eller den koalition som gör sig till agent för utvecklingen av mindre
betydelse för att förstå utfallet av välfärdsstatens pågå-
ende transformation. Om den gamla välfärdspolitiken
var ideologi- eller intresseledd inom ramen för extraordinärt gynnsamma förutsättningar är alltså den nya välfärdspolitiken institutionsledd inom ramen för en ny
uppsättning strukturella begränsningar.
ANDRA ALTERNATIV
Detta fenomen är särskilt påtagligt på pensionsområdet.
De flesta pensionssystem, inklusive det svenska, bygger
på ett socialt kontrakt mellan generationerna. I ett traditionellt fördelningssystem försörjer dagens förvärvsaktiva sina pensionärer under förutsättning att de som
är verksamma på morgondagens arbetsmarknad tar på
sig samma ansvar.
Att upplösa ett generationellt kontrakt av denna typ
skulle innebära att en generation måste betala för sin
pension två gånger. Det säger sig självt att ingen regering är beredd att betala det politiska priset för en sådan
åtgärd.
Därmed inte sagt att politiken på pensionsområdet är
fullständigt överbestämd. Ett realistiskt alternativ för
den borgerliga regeringen var faktiskt att utnyttja kontrollen över beslutsprocessen till att lämna ATP-systemet åt sitt öde. Det hade inneburit att det på sikt urholkats som tjänstepensionssystem. Processen mot den
grundtrygghetsmodell som antyddes i "Ny start för Sverige" var redan i full gång. Å ena sidan började alltfler
löntagare komma upp i inkomster som
översteg det så kallade ATP-taket på 7,5
prisindexerade basbelopp. Å andra
sidan reducerades skillnaderna i reella pensionsförmåner mellan högoch låginkomsttagare av generö-
sa regler för pensionstillägg och
kommunalt bostadsstöd.
Ju längre denna process hade fått fortgå
desto svårare hade det
blivit för socialdemokraterna att
vända den när de
återfick regeringsmakten. Ett ATP-system i otakt med samhälls- och löneutvecklingen hade skapat sin egen "omoral" för politikerna att reagera mot.
En sådan strategi förutsatte emellertid en nästan
omänsklig politisk principfasthet under själva sönderfallsprocessen. Socialdemokraterna hade också getts möjlighet att spela ut sitt verkliga trumfkort om borgerlighetens oförmåga att administrera offentliga system som
många medborgare är beroende av för sin försörjning.
Mot denna bakgrund är det inte konstigt att regeringspartierna bjöd in oppositionen i reformarbetet även
om beslutet innebar att de stängde dörren för det pensionssystem som de egentligen önskade. En partiöverskridande uppgörelse avförde åtminstone frågan från
dagordningen- och än viktigare - fråntog socialdemokraterna äganderätten till pensionssystemet. Utöver det
faktum att Sverige faktiskt rent allmänt fick ett nytt
modernt pensionssystem som dessutom tilldragit
sig visst internationellt intresse, var detta kanske
borgerlighetens främsta politiska vinst med pensionsreformen. Det vill säga att den raderade tre stora och
symboliskt viktiga bokstäver ur socialdemokratins retoriska arsenal.
SYMBOLKAMPEN
Pensionsreformen skapar ett brott i den raka linje mellan rösträtt, social välfärd och ATP som socialdemokraterna dragit nytta av i otaliga valrörelser, alltsedan 1960-
talets början. När vi öppnar våra orangea pensionskuvert
har vi ingenstans att vända oss, varken med vår tacksamhet eller (kanske vanligare) vårt missnöje. Som framgår av Bildts och Westerbergs artikel i DN är pensionssystemet numera gemensam egendom.
Frågan är emellertid hur länge detta politiska interregnum varar. Historien som arena för den politiska
kampen innehåller inga objektiva sanningar.
Redan i dag kan vi skönja hur en ny generation socialdemokrater börjar skriva in sig själva i en ny historia
om hur socialdemokratin trots strukturella begränsningar och ett bekymmersamt maktpolitiskt läge, med
strategisk förslagenhet och endast några smärre förändringar i marginalen, lyckades rädda välfärdsstaten åt
framtida generationer.
Enligt denna historieskrivning är inte pensionsreformen, eller ens 1990-talspolitiken i stort, något uttryck
för en socialdemokrati som uttömt sina historiska energier, endast ytterligare ett exempel på att socialdemokratin är en odogmatisk rörelse med förmåga att förutsättningslöst ompröva tidigare ståndpunkter och med
en ständig beredskap till ansvarstagande och uppoffringar när viktiga värden står på spel.
Ur detta nya socialdemokratiska perspektiv var alltså "uppbrottet från en tidigare politik", som Bildt och
Westerberg talar om i sin retrospektiva artikel, i själva
verket en socialdemokratisk skalömsning i skuggan av
den borgerliga regeringen.
Pensionsreformen är svår att placera på en traditionell höger-vänster-skala. Samtliga inblandade partier
fick gå med på långtgående eftergifter. De borgerliga fick
acceptera ett allmänt och offentligt administrerat pensionssystem som slår vakt om standardtryggheten, och
socialdemokraterna fick se sin juvel plockas bort från
den svenska välfärdskronan. Till detta kan läggas en lång
rad kompromisser kring de viktigaste principiella förändringarna: premiereserven, livsinkomstprincipen, flexibel pensionsålder, avgiftsbestämningen, avgiftsväxlingen, samt frågan om avgifter på inkomster över ATP-taket.
Samtidigt är det på sätt och vis symptomatiskt att
Göran Persson, när han sammanfattade Maj-Inger Klingvalls tid som minister, särskilt tog fasta på hennes ansvar
för att förankra den "mycket svåra pensionsfrågan" såväl
i riksdagen som i den egna rörelsen.
Om pensionsreformen fortfarande omgärdas med
påfallande tystnad inom borgerligheten- vilket framgår med önskvärd tydlighet av Bildt och Westerbergs
artikel- har socialdemokraterna redan så sakteliga börjat införliva den med partiets självbild och politik. Avslutningsvis bör vi alltså vara klara över att hur en reform
kommer att karakteriseras av eftervärlden framför allt
avgörs i den politiska symbolkampen, det vill säga av
vem eller vilka aktörer som i efterhand lyckas göra den
till sin egen.
Urban Lundberg (urban.lundberg@riksdagen.se) är doktorand i historia vid stockhalms universitet.
LÄSTIPS:
En god ingång i vad jag i denna artikel kallat för den "nya välfärdsforskningen" är antologin The New Politics of the Weltare
State, utgiven på Oxford University Press (2001). Den innehåller
bidrag från flera ledande forskare på området. Det banbrytande arbetet är annars Paul Piersons, Dismantling the Weltare
State? Reagan, Thatcher and the Politics of Retrenchment från
1994 Även den utgiven på Cambridge University Press. Mera
detaljerade framställningar av experternas och de politikernas
agerande i pensionsfrågan hittar man i antologin: Hur blev den
stora kompromissen möjlig? Politiken bakom den svenska pensionsreformen. Pensionsforum (2001). Den innehåller bland
annat ett kapitel om de borgerliga partierna som är skrivet av
statsvetaren Anders Lindbom. En viktig källa till det nya pensionssystemet är Statens Offentliga Utredningar. I texten hänvisas till Pensionsberedningens betänkande, Allmän pension
(SOU 1990:78) och Pensionsarbetsgruppens betänkande, Reformerat pensionssystem (1994:20).
\J
o
lSvensk Tidskrift l2oo1, nr 61 m