EU SOM POLITISKT SYSTEM ]ENS ODLANDER Kan integrationen iform av det europeiska samarbetet gå vidare eller har enhetssträvandena gått i stå? Helt klart råder idag en brist på förståelse för de systemförändringar som det kalla krigets slut kräver. Nu måste istället vägenframåtför integration och enighet i Europa sökas i samspelet mellan det nationella och internationella. I ntegrationsteorier inom statsvetenskapen kom på modet i samband med upprättandet av den europeiska unionens foregångare - den europeiska ekonorruska gemenskapen, EEC. Året var 1957. Startskottet for ett europeiskt enhetsverk var dock europeiska kol- och stålunionen, 1950. Den eu(ro)fori som präglade de forsta avgö- rande stegen mot samarbete och integration i ett sargat Europa gavs en teoretisk överbyggnad och legitimitet. Den dorninerande skolan inom integrationsteorin var neofunktionalismen, främst forknippad med Ernst Haas och dennes klassiker från 1958, The Uniting of Europe. Floran av skolor och strömningar har under åren blivit brokig. Förutom den klassiska funktionalismen och neofunktionalismen talas om federalism, intergovermentalism, system- respektive transaktionsanalys, realism och neorealism. Fil ka11d ]ENS ODLANDER är a11dre ambassadsekreterare vid de11 svet~ska ambassade11 i Köpe1111a11"'. Spill-over Brister i Haas' modellbyggnad uppmärksammades snart. Haas betonade vad han kallat spill-over - en sektorintegrationens interna expansiva och i det närmaste självklara logik, att integration foder mer integration. Neofunktionalismen vidareforädlades av Leon Lindberg. I det forsta större teoretiska verket om EEC, The Political Dynamics of European Economic Integration beskrev han den springande punkten, "spill over", som en situation i vilken "... en given handling, hänfordtill ett specifikt mål (ex. handelspolitik), skapar en situation i vilken det ursprungliga målet endast kan tillförsäkras genom ytterligare handlingar, vilka i sin tur skapar en ny situation och ett behov av mer handling, och så vidare." Institutionell kris Detta synsätt visade sig snart vara inte bara övermåttan simplistiskt utan också alltfor optimistiskt. Den institutionella kris som EG genomled i mitten av 1960- SVE N SK T !DSKR i f.T 259 talet bidrog till en revision på såväl akademiskt som politiskt håll. En reviderad teori och en politisk "road-map" måste, stod det då klart, söka ta hänsyn också till effekterna av den dramatiska resa som franske presidenten de Gaulle sände Gemenskapen utpå. Och hur teoretisera om en fransk generals bravader? Federalism vid vägs ände Haas' var självkritisk. Han hade, medgav han senare, inte forutsett "a rebirth ofnationalism and anti-functional high politics" - nationalismens återfodelse som politikens primat, såsom den främst inkarnerades i fransk europapolitik vid denna tidpunkt. Uttalandet kunde gjorts idag. Med tendenserna till en renationalisering av politiken på vår kontinent är integrationstanken ånyo prövad. Och detta efter en period från mitten av 1980- talet då vi vant oss vid framsteg i integrationsprojektet - den europeiska enhetsakten och vitboken om den inre marknadens forverkligande, att fom1ärka. Svåra påfrestningar I själva verket kan, med efterklokhetens mått av beskäftighet, sägas att fröet till 1990- talets kris såddes i 80-talets flämtande sista andetag. Då samlades i den lilla staden Maastricht vise män, politiker och diplomater for att utforma 90-talets integrationsprojekt, den europeiska unionen. Det forsta testet for unionstanken var den danska folkomröstningen 1992. Det blev ett nej. Kort därpå foljde fransmännens nja och därefter tyska forfattningsdomstolens utslag, som nog ändå tar sägas innebära att nationell tysk rätt satts fore EG-rätt. Detta skedde mot en fond av finansmarknadernas angrepp mot det redan forefintliga ekonomiska och monetära samarbetet, EMS och dess nav växelkursmekanismen, ERM. Maastricht-traktatens ambitiösare planer for en ekonomisk och monetär union, EMU, sköts så på framtiden. Tysklands enande, eller snarare Tysklands ansträngda ekonomi till foljd av enandetutsatte EG-systemet for svåra på- frestningar. Och hur teoretisera kring murars fall? Kris föder framsteg Var dessa idag verkande motstridiga krafter for unionsprojektet står lär vi ta en indikation på i samband med BU-ländernas översynskonferens 1996. Då skall erfarenheterna ditintills utvärderas och nya beslut fattas. Entusiasterna pekar på att det just är ur perioder av kontraktion och kris som kvalitativa framsteg i enhetsverket fåtts: världskriget, oljekriserna, Eurosklerosen. Unionstraktaten passerade till slut också nålsögat. Danskarna fårmåddes rösta ja en andra gång. EMU har visserligen satts på sparlåga, men unionsprojektet har lätt skadskjutet ändå sjösatts. Blickarna riktas nu snarast framåt, men vad händer om integrationen inte låter sig drivas längre? Dörren öppnats Reaktionerna hos medlemmarna i den europeiska unionen och i fårsvarsorga- 260 SvENsK TtosKR.tFT nisationerna NATO och VEU på förändringarna i öst har stundom varit förvirrade. Man har inte funnit riktigt fotfäste då hela havet stormat. Anpassningar av NATO:s och inte minst EU:s roll och skepnad har redan måst tagas. Försök har gjorts att överbrygga motsättningarna mellan de som förespråkat ett starkt amerikanskt engagemang i Europas försvar och de som betonar det europeiska alternativet, VEU. Nya samarbetsformer med dessa organisationer utanförstående länder, främst de öst- och centraleuropeiska men också med Sverige, har utvecklats och försiktigt har dörren öppnats mot en utvidgning av i första runm1et EU, också österut. Geopolitikens återkomst Samtidigt har den bakomliggande filosofin i det europeiska enhetsverket kommit att utmanas av vad som kunde kallas den nationella politikens primat. Befintliga organisationer har inte kunnat förhindra dessa tendenser, men tvivelsutan verkat dämpande. I synnerhet under Jugoslavien-krisens inledande första två år syntes EG:s möjligheter att agera på det internationella planet ha kortslutits av divergerande nationella hållningar. Även om det idag ser ut som om EU, USA och Ryssland kanske skall kunna finna en gemensam lösning av Bosnienfrågan skall inte tecknen på en maktpolitikens återkomst avfärdas. Svartsynen har talat om den europeiska politikens renationalisering eller en geopolitikens återkomst. Annorlunda uttryckt av den amerikanske forskaren Stanley Hofiinan: "Every international system owes it' s inner logic and its unfolding to the diversity of domestic daterrninants, geo-historical situations, and outside aims among its units". Inrikes faktorer, geo-historiska konstellationer och utrikespolitiska mål, skulle, om Hoflinan har rätt, styra också ett internationellt sub-system som EU. Vanmakt Det väsentligen nya i 1990-talets problem är dock att de inte enbart är resultatet av agerande eller icke-agerande från medlemsstaternas regeringar. Utöver en "rebirth of nationalism and anti-functional high politics" på det internationella planet har vissa EU-medlenunars befolkningar reagerat med missnöje eller skepsis över den fortgående integrationen. Detta har skett samtidigt som en rad viktiga frågor - som miljöpolitiken och ekonomin - tarvar internationella lösningar, vare sig det är på supranationell eller mellanstatlig nivå. Men inför känslan av vanmakt- vem kan över huvud taget ställa en kapitalrörelse till svars? - har det politiska projektet, integrationen, som kunde ha givit lösningarna, blivit något av en syndabock. 1970- och 80-talens förhoppningar ställda till intcrdcpcndcnscns, det gemensa1ru11a beroendets, allena saliggörande och allt betvingande logik naggas nu i kanten. Men vad är då alternativet? Vilka maktcentra finns istället? Skall multinationella företag blott ha nationalstaten som motvikt? Skall Sveriges riksdag, eller något annat enskilt parSVENSK T!DSKRII'T 261 lament kunna matcha globala kapitalrörelser, miljöfororeningar, internationell terrorism och narkotikahandel, flyktingoch immigrationsvågor? Skall ett land ensamt kunna möta de säkerhetspolitiska utmaningarna och kunna garantera sysselsättningen och välfården? Västlig värdegemenskap eller normupplösning? Den danska statsvetenskapliga tidskriften Politica behandlar i ett särskilt nummer EV som politiskt system. Morten Kelstrup vid köpenhamnsuniversitetet, menar att varken systemanalys i traditionell bemärkelse eller integrationsteori, som den neofunktionalistiska, eller en kombination av de bägge kan ge en fullgod fcirklaring till EV som politiskt system. "Vi kan ikke nöjes med att karakterisera EF's beslutningssystem, regirna og politiske faelleskab. Vi må også se på de reelle magtstrukturer i EF-systemet." Sammansatt system Dessa maktstrukturer är inte blott intresseorganisationer eller foretag utan främst medlemsstaterna. EV:s politiska system, skriver Kelstrup, bör därfor grundläggande betraktas som sammansatt av å ena sidan fom1aliserade, institutionella beslutssystem och å den andra av ett mer oformaliserat "interaktionssystem", vari medernsstaterna interagerar efter regler som inte är auktoritativt fastlagda utan bestäms av intressen och maktpolitiska hänsyn. Slutsatserna är väsentliga. Skulle tendensen vara att nationella politiska lösningar premieras fore gemensamma sådana, Br detta i så fall genklang i EVsystemets sätt att fungera. En truism månne, men i debatten, särskilt under 1980-talet, har tagits for givet att EVsystemet varit mer än summan av dess enskilda beståndsdelar - medlemsstaterna. Samarbete äventyras EV:s politiska system är visserligen tämligen institutionaliserat. Viktigare är dock styrkan av gemensamma värderingar och normer i medlemskretsen. Och med forlov sagt existerar på ett "passivt" sätt och en i begränsad omfattning känsla av politisk gemenskap. Ofta Br de nationella intressena gå fore gemenskapens bästa. Dessa forhållanden, skriver Kelstrup, gör EV-systemet till en på det hela taget svag politisk gemenskap, som är starkt utsatt for tendenser till överinstitutionalisering, "dårlige dynamikker", splittring och passivitet. Systemet är beroende av uppslutningen kring gemensamma värderingar och normer. Och om dessa ifrågasätts kan samarbetet som sådant äventyras. Någon värdeforskjutning mellan de västeuropeiska staterna är dock svår att spåra. Snarare bör sambandet mellan värderingar och normer studeras, och det mellan nationella, inrikespolitiska intressen, ofta av taktisk natur, och kollektivets bästa. Avgörande for tendenserna till en normupplösning har varit att det främsta sammanhållande kittet mellan medlemsländerna i NATO och till dels i EU forsvunnit med det Kalla kriget. Utan en 262 SvENsK TI OSK RI FT tydlig yttre fiende minskar kravet på inre sammanhållning. Bredmaskigt skyddsnät Denna slutsats bör inte i första hand ses som normativ, som syftande till att kritisera integrationstanken som sådan. Snarare tvärtom. Ty frågan infinner sig omgående. Vad är alternativet? Fritt spelrum får den nationella primaten? En organisation, ett europeiskt hus månne, utan egentliga politiska visioner, och med ett så bredmaskigt skyddsnät att det kunde medge nästan vilka som helst övertramp av nationalstaterna? Skulle då inte övertrampen snart bli norm? En travesti, men vore ett så föga förpliktigande nationellt rättssystem att det inte kriminaliserade brottsliga gärningar värt förtroendet hos medborgarna? Vem kan då sova gott om natten? Unionen skall kunna brukas till någonting Givet den internationella karaktären av många av dagens stora utmaningar finns just inget annat att tillgå än unionen med alla dess brister och skavanker. Den i sammanhanget mest väsentliga diskussionen, menar då exempelvis Kelstrup, blir inte i första hand de politiska åtgärderna som sådana, även om denna diskussion är väsentlig i sig - hur långt stärka arbetstagarnas inflytande genom EU i de transnationella företagen, vilken bör ambitionsnivån vara för miljöpolitiken på gemenskapsbasis, skall prisstabilitet premieras före arbetslöshetsbekämpning på detta plan och då medlemsstaterna skall söka nå konvergens i deras nationella ekonomiska politik, kan dessa mål kombineras etc? Snarare måste diskuteras det som kallats det demokratiska underskottet - systemets legitimitet eller icke-legitmutet, såsom det uppfattas hos medlemsländernas befolkningar. Det må vara bångstyriga danskar, halvskeptiska fransmän eller obeslutsamma svenskar. Konkreta lösningar Kelstrop antyder ett svar: "Det er naeppe tvivl om, at EF-komrnissionens "flag og ballonstrategi" er helt utilstraekkelig." Eller i mina ord: Det räcker inte att deklaratoriskt propagera fcir enhetstanken. Det räcker inte att peka på EU:s nyckelroll för att ha gjort Västeuropa till en "fredens ö", för att ha tämjt forna europeiska fiender, Tyskland och Frankrike att förmärka. Det räcker inte att peka på vikten av att multilateralisera de europeiska stormakternas agerande, att åstadkomma en tysk eller för den delen italiensk einbindung i det europeiska regelverket, hur viktigt detta än må vara för småstater som de nordiska. Det räcker inte att uppställa mål som den monetära unionen, som med svårighet kan förverkligas, hur behjärtansvärt och nödvändigt detta än är. EU måste kunna användas till konkreta och av befolkningarna efterfrågade lösningar i för dem centrala frågor - stora som små. Orealistiska förväntningar Och här spelar den jugoslaviska erfarenS VE N SK TIDSKR IFT 263 heten dessvärre ett spratt, liksom recessionen. Unionen har inte kunnat lösajugoslaviska krisen, arrfors det, - om nu nå- got land eller någon organisation kunnat göra detta mot de stridande parternas vilja. EU har heller inte, om nu ens detta låter sig göras givet den hastiga globaliseringen av produktion, handel, investeringar, kapitalrörelser och konjunkturer, kunnat lösa den ekonomiska krisen. Problemet har varit de orealistiska forväntrungarna om vad EV-systemet kunnat brukas till, vad detta kunnat leverera i fråga om säkerhet och välfård. Detta har skadat själva legitimiteten i systemet. EU har nämligen, är det viktigt att framhålla, däremot dämpat de spänningar mellan EU-staterna som kunnat leda till en långt värre utveckling - direkt egensinnigt agerande i Jugoslavien-krisen, i större skala (av typen tvisten mellan Grekland och Makedonien), kanske till och med vapenskrammel, och på det ekonomiska området forhindrat en aggressiv, låt oss kalla det nymerkantilistisk politik, av devalveringar, subventioner och protektionism. Norskt motstånd Först ut i den till dels nymornade BUskepsisen har varit delar av opinionen i åtminstone ett par av EU:s medlemsstater. Näst kan komma någon eller några av befolkningarna i kandidatländerna. I Norge är motståndet ett väl känt faktum. Härnäst kan folja öst- och centraleuropeerna, även om det ter sig mindre troligt med deras stora tilltro till ett unionsmedlemskap som Vägen mot Utveckling, Fred och Välfård. Kelstrup igen: Det är väsentligen på två sätt som uppslutning kring ett politiskt system kan skapas: a) genom produktion av lösningar, "output", som tillfredsställer medborgarnas krav (alltså genom effektivitet och responsivitet) , och b) genom strukturändringar, som ger en större trovärdighet for det samlade politiska systemet och därmed också en ökad känsla av politisk gemenskap. I forbindelse med det sistnämnda är det viktigt att möjliga ändringar i BU-systemet - i riktning mot en demokratisering och/ eller i riktning mot en mer federalistisk (effektiv) struktur - kan ses i ett sådant ljus, som tilltag for att skapa en större uppslutning kring den politiska gemenskapen. Politiskt möjliga Omvänt kan sägas att uteblivelsen av lösningar ("output failure") eller avsaknanden av reformer som kunde öka tilliten till systemet, forsvagar detta och bidrar till dess instabilitet. Är inte detta vad som drabbat nationalstaten, vår uppfattning om vad som ligger inom det politiska möjliga for våra parlament och regeringar? Har inte detta paradoxalt nog bidragit till en återgång till patriotism och nationalism, till det välkända snarare än det okända? Och detta i en ekonomisk och politisk verklighet som näppeligen kan hanteras ens i en i och for sig till västeuropa begränsad gemenskap av stat. 264 SVEN SK TIDSKRIF T Stärk BU Slutsatsen borde bli att BU-systemet bör stärkas i s<l väsentliga avseende och i en sådan omfattning att dagens utmaningar kan mötas p<l ett effektivt sätt. Fruktan får ett "Fortress Europe" synes <ltminstone får tillfållet ha varit ogrundad. Med GATT-avtalet i land och givet amerikanska välsignelser av en europeisk fårsvarsgemenskap synes det snarare än handelskrig, och profetior om en konfrontatorisk tripolär maktstruktur - Asien-USA-EU- vara upplagt får samarbete i konkurrens. Det m<lste vara det. Och endast genom ett starkt och effektivt EU kan Europa sd rustat och lösningar finnas som motsvarar medborgarnas förväntningar. P<l somliga omdden torde ökad överstatlighet krävas, p<l andra omclden mellanstatlighet. Ett systemets entropi Effektivitet p<l vilket sätt, är nästa fdga att ställa, och är systemet möjligt att reformera? Jag har inga patentlösningar. Engelska och amerikanska forskarrön - p<l intet sätt okontroversiella - har pekat p<l det amerikanska politiska systemets inneboende instabilitet. Detta som en del av främst 1980-talets stora debatt om den minskade amerikanska rollen som ledare, som hegemoni i världssamfundet. Kunde bristen p<l amerikanskt ledarskap i internationella fdgor bero på problem i det amerikanska politiska systemets struktur, frågade sig forskare, då enighet inte kunde finnas om vad får slags omvärldsfårändringar som skulle kunna ha bidragit till USA:s påsddda politiska försvagning. Om Amerika var den enda makt i världen som uppvisade s<lväl militär, ekonomisk som kulturell styrka, varfår minskade då dess inflytande? Kortslutning Om tankarna om denna den politiska entropin - en term ursprungligen fdn fYsiken- är del av fårklaringen till det amerikanska systemets "output failure", och i litteraturen har bl a Iran-Contras-affåren lyfts fram som tecken på en kortslutning av det amerikanska politiska systemet, kanske de kunde äga giltighet också får EU. Tanken är, ehuru inte underbyggd eller på något sätt ledd i bevis, under alla omständigheter stimulerande. Den skulle i så fall stödja de som ser den mest uppenbara bristen i EU:s politiska syst_f[ i avsaknaden av en representativ lagstifta de makt. För just detta kan det amerikanska systemet, med dess tredelning av makten, uppvisa. "Outputfailure" Balansen mellan den lagstiftande och den utövande makten i EU är ett tvisteämne, i synnerhet om till ekvationen fårs maktbalansen mellan Europaparlamentet och de nationella motsvarigheterna. Den dö- mande makten, EG-domstolen, kan får sin del ses mer som bundet till att tillvaratagna integrationsintressena än att matcha övriga EG/ EU-organ. Lägg därtill en regeringarnas dragkamp och det är upplagt får "output failure". En EU:s entropi - tendensen i ett sysSV EN SK TJ DS KRI FT 265 tem att fårändras i riktning mot sin mest sannolika fårdelning - ser vi med lite fantasi redan tecken på. Tendenserna till en renationalisering av inte bara utrikes- och säkerhetspolitiken, utan också av politikområden som miljö- finans- och penningpolitiken skulle då kunna vara både orsak av och verkan till ett systemets entropi. Pragmatism anbefalles Utvidgningen av unionen, i synnerhet österut, skulle kunna motverka effektivitet i systemet och därmed ytterligare undergräva dess legitimitet. En utebliven utvidgning skulle å sin sida tvivelsutan negativt inverka på självuppfattningen i EV-systemet och hos medlemsländernas befolkningar - responsivitet. Det gäller också utvidgningen med Sverige och övriga kandidatländer. Men utvidgningen är blott en del av problemet. Pragmatism må hur som helst anbefallas, ty över trettio år har trots allt forflutit sedan Carl Friedrich skrev att endast federalismen skulle garantera småstatens och den lilla politiska gemenskapens möjligheter att överleva. Vi lever ännu, men visst har vårt manöverutrymme och vårt oberoende naggats i kanten. Tillsammans med andra europeiska stater står vi starkare, också om handelskrigen och uppsplittringen över oceanerna mot fårmodan skulle komma. Ökad enighet Bristen på fcirståelse av systemfårändringarna i Europa efter det kalla krigets slut är tydlig. Integrationsteorier ger blott ledning till en del av svaret, likaså den realistiska skolan inom internationell politik, med dess betoning av traditionell intresse- och maktpolitik. Är det inte i stället just studier av interaktionen mellan systemet som sådant och det inrikespolitiska eller nationella planet som saknas? Är det inte i denna "svarta låda", i glappet mellan det internationella och det nationella, vi måste söka en fcirklaring och en väg framåt, i bästa fall mot ökad enighet i Europa? Som Konrad Adenauer sagt, "Europa är som ett träd som växer. Det kan inte fabriceras." 266 SVENSK TiOSKRifT