JAN WALLENBERG: Den offentliga sektorns legitimitetsgrunder Hur kan den svenska frihetstraditionen vara förenlig med att Sverige har den demokratiska världens största offentliga sektor? Jo, friheten var inte någon sorts individualistisk våryra, utan knuten tilllagen och till kollektiv av olika slag som byalag, landsting och riksdagar. Det har under seklernas gång funnits ett grundmurat förtroende för statsmakten. Den offentliga sektorn har därför kunnat expandera i skydd av sin månghundraåriga legitimitet. Jan Wallenberg är fil dr i statskunskap. V arför har Sverige den demokratiska världens största offentliga sektor? Att slutgiltigt och övertygande besvara denna fråga är en gigantisk forskningsuppgift av tvärvetenskapligt slag, och jag tänker inte anta en sådan utmaning för närvarande. Däremot tänker jag ge en kort skiss till en möjlig förklaringstyp. Mitt skissartade svar på den inledande frågan lyder: den svenska offentliga sektorn är störst i den demokratiska världen därför att den har störst legitimitet. "Legitimitet betyder" menar Habermas "en viss politisk ordnings välgrundade anspråk på att erkännas." (Den rationella övertygelsen. 1984, s 125) I och med den svenska statsmaktens höga legitimitet saknas mycket av den misstro som i andra länder vidlåter statsmaktens olika grenar, vilket där förhindrat en långtgående expansion av svensk typ. I Sverige har däremot socialdemokraterna (främst de, men inte uteslutande de) obehindrat kunna bygga ut det offentliga maskineriets storlek och uppgifter långt utöver den gräns många finner rimlig. Detta maskineri har i det svenska folkdjupet stor legitimitet, annars vore utbyggnaden knappast möjlig. (Minns temat "systemskifte" från valrörelsen. Inte endast den demagogiska kraften iförkunnelsen ledde till vaktslåendet om rådande system. Dess legitimitet var inte förbrukad, det är den viktigare förklaringen.) Alla de demokratiska länderna har genom den allmänna rösträtten och den politiska friheten en gemensam och stark grund för den politiska ordningens legitimitet. Dock har vissa svårigheter i det avseendet kunnat märkas, genom politikerförakt, bristande laglydnad, skattefiffel o d och för Sveriges del i uppseendeväckande händelser som havererade mordutredningar, vapensmuggling, kommunala penningplaceringsmisslyckanden och bostadsförmedlingskorruption. Den offentliga makten försöker dock medvetet höja sin anfrätta legitimitet med allehanda metoder, kanske ännu inte lika klart märkbart iSverige som i många andra länder. Att använda statusmetoder med vetenskaplig klang är därvidlag ett beprövat medel. Programbudgetering, avancerad samhällsplanering, tekniska Den offentliga makten försöker medvetet höja sin anfrätta legitimitet med allehanda metoder. budgetprocesser, datorer, centrala effektivitetsmyndigheter m m har säkert sin rent sakliga motivering, men till det kommer även symbolvärdet, det legitimitetshöjande syftet. Staten använder metoder som har högt prestigevärde och positiv klang hos medborgarna, inte bara efter kylig analys och noggranna bedömningar i sakfrågan, utan också efter känslomässiga bedömningar, förvaltningsmässiga modetrender och anpassning till samhällets dominerande statusideer;just för att bevara eller förbättra sitt folkliga förtroendekapital. Ingen har väl t ex undgått att märka hur 60- och ?Otalets högstatusmetoder inom den offentliga sektorn, såsom central samhällsplanering och avancerade budgetsystem, ersatts av det mindre teknokratiska 80-ta· lets decentralisering, "brukarmedverkan", avregleringar och frizoner? (Som bekant några av civildepartementets honnörsord för närvarande.) Här finns uppenbarligen klara element av medveten 325 anpassning till "tidsandan", till de föreställningar som har en positiv klang hos medborgarna, i ett ganska lätt skönjbart egenintresse. statens minskande legitimitet möts således mer eller mindre medvetet med motåtgärder. Tidvis genom infö- rande av teknologiskt iårgade planeringsoch styrningsprocesser, tidvis genom "mjukare" avregleringstrender. Frihet knuten tilllagen Hur mycket har då förklarats med detta? Vi har berört hur minskande legitimitet är allvarligt för varje statsmakt, och vi har pekat på motåtgärder som är gemensamma för hela den industrialiserade världen. Vi har emellertid ännu inte gått in på själva huvudfrågan; varför har vårt lands statsmakt den största legitimiteten? Här räcker inga allmänna resonemang om teknokratiska planeringsprocesser eller decentraliserade avregleringstrender, ty sådant behärskar man även i andra länder. Men något har vi, som är unikt: vår svenska historia. Ehuru det vid ett ytligt betraktande kan förefalla banalt, tror jag att vi där finner en viktig förklaringsfaktor till den svenska statsmaktens höga legitimitet. Sverige är frihetens stamort på jorden, och har så varit sedan urminnes tider, sades det förr i högtidliga sammanhang. Förmodligen med all rätt. Och denna frihet har inte varit någon sorts individualistisk våryra , utan knuten till lagen och till kollektiv av olika slag: byalag, landsting, riksdagar. Denna formellt och institutionellt knutna frihet kan spåras i en obruten tradition genom seklerna, gott och väl ned till medeltiden. Medeltidens landskapsla- 326 gar skapade allmänt accepterad ordning och reda i samhället och var faktiskt giltiga ända till 1734 års lag; Magnus Erikssons landslag från 1350-talet är ett annat exempel på tidig och långvarig lagreglering av mänsklig samvaro; mötet i Arboga 1435 får vi ju inte längre se som riksdagens födelse, men är ändå ett uttryck för att kollektiv samvaro under ordnade former kännetecknat den svenska friheten; besvärsrätten, "att gå till kungs", visar också på mycket gamla former av frihet via lagar och offentliga organ. Sverige har dessutom aldrig haft verkligt envälde av centraleuropeiskt slag, vi har aldrig haft ett fullt utvecklat feodalsystem med dess beroende av furstarnas nycker, vi har aldrig haft livegenskap (trä- lar har funnits, men bondeklassen som så- dan har aldrig varit någon herres egendom). Sverige bjuder helt enkelt ett utomordentligt åskådningsmaterial till den av Burke formulerade iden om värdet av historiskt framväxta institutioner, förankrade i "de samlade generationerilas visdom", orörda av hetsiga reformivrare men utvecklade gradvis och eftertänksamt i takt med erfarenheten. Poängen i Burkes resonemang (Reflections on the Revolution in France) är just att friheten främjas genom lagen och de traditionella institutionerna, medan friheten hotas av dem som högljutt kräver drastiska omvälvningar, brott mot traditionerna och rastlösa förbättringar av samhället. Deras syfte må vara gott, menar Burke, men effekterna av deras verksamhet blir avskräckande - exemplen ges från den franska revolutionen, men en modern lä- sare kommer osökt att tänka på mer näraliggande förhållanden. Förtroende för statsmakten Sverige har således under århundrade efter århundrade vid en internationell jämförelse haft ett regelverk och en statsmakt som, med smärre undantag, haft stora mått av folkligt förtroende - icke oförtjänt, om någon värdering skall anläggas. Den "offentliga sektorns" ovanligt hö- ga legitimitet i det moderna Sverige är så- ledes väl grundad i faktiska omständigheter; knappast i den nuvarande förvaltningens eventuella skicklighet, utan i långvariga traditioner. Men just här ligger 60- och 70-talens centrala samhällsplaneringoch avancerade budgetsystem har ersatts av decentralisering och "brukarmedverkan". också problemet. Den som är positiv till den nuvarande offentliga sektoms storlek och funktion, kan naturligtvis se en obruten frihetstradition ända från medeltidens landskapslagar. Den som mer oroas av tillståndet i dagens Sverige har dock anledning att fundera över trendbrottet; hur kan Iandskapslagarnas fria folk nästan ett årtusende senare skapa ett sådant missfoster till lag som socialtjänstlagen, som tillåter vem som helst att sitta med armarna i kors och bli rikligen försörjd av skattebetalarna, med utbetalningsprivilegiet hos lägre kommunaltjänstemän? Nog finns det skäl att peka på denna diskontinuitet, peka på hur världens friaste land fått tendenser i en annan riktning - lagar och offentliga organ främjar inte som förr flit, sparsamhet och hederligt leverne, utan visar tendenser till att främja raka motsatsen. Men legitimiteten, det folkliga föriroendet, lever kvar i en eftersläpningseffekt av stora mått, skyddande den byråkrati och de lagar som inte alltid är värda det. En paradox Förklaringarna till mångfacetterade samhällsfrågor är- mångfacetterade. Jag har endast antytt den huvudinriktning en rimNu främjar lagar och offentliga organ inte som förr flit, sparsamhet och hederligt leverne. lig förklaring till vår inledande fråga kan ta: Sveriges offentliga sektor är störst i den demokratiska världen, därför att den kunnat expandera i skydd av den månghundraåriga legitimitet den välförtjänt innehaft . 327 Att den nuvarande apparaten inom stat, landsting och kommun inte på alla punkter motsvarar de gamla idealen, borde visa sig så småningom - men eftersläpningseffekterna från "den gamla goda tidens" legitimitet är förmodligen betydande. Paradoxalt nog, kan alltså vår urgamla frihet ha underlättat tendenserna till den nya ofriheten - till den offentliga byråkratins dominerande inflytande över den enskildes liv och näringslivets funktion. Kanske ett sådant historiskt och nationellt perspektiv inte tillräckligt uppmärksammats i diskussionerna om dagens offentliga sektor. I mer ideologiska termer vill jag hävda, att konservatismen fått för liten plats i dagens Sverige, inte bara som politisk åskådning, utan även som samhällsvetenskapligt analysinstrument.