r HÃ…KAN SVENSSON: ATP - i retorikens tjänst Det heter att ATP-systemet finansieras med arbetsgivaravgifter men AP-fonden motsvarar inte tillnärmelsevis den erforderliga premiereserven. Dess placeringar är sÃ¥dana att ATP-systemet egentligen subventionerar budgetunderskottet och kommunernas bostadsstiftelser. PensionsÃ¥tagandena är gigantiska och vältras över pÃ¥ framtida generationer. Privata försäkringar innebär ett mycket tryggare pensionssystem än ATP. HÃ¥kan Svensson har varit vice ordförande i Sveriges Förenade studentkÃ¥rer, SFS. Han studerar vid Handelshögskolan i Stockholm. ATP är det kanske främsta uttrycket fli politiska strävanden att skapa välfä~ Systemet, formellt fristÃ¥ende frÃ¥n d offentliga sektorn i övrigt, är ett den fentliga sektoms insegel och av betyda de symbolvärde för socialdemokrate När ATP infördes, efter hÃ¥rd stri~ utan stöd hos en majoritet i folkororös ningen och utan egentligt pariamen riskt underlag, markerade detta begy neJsen av en borgerlig defensiv pÃ¥ d sociala omrÃ¥det. Vi präglas ännu i al högsta grad av de socialdemokratis synsätt som i och med etablerandet a ATP upphöjdes till de enda acceptabla. Främst Staffan Burenstam Linde försök att förutsättningslöst pÃ¥ nytt di kutera mÃ¥l och medel i socialpolitik (" Den hjärtlösa välfärdsstaten", Ti bro, 1983) visar hur svÃ¥rt det är att vin gehör för vad som egentligen borde v fundamenta hos de borgerliga. Till förutsättningarna för en kritik a ATP hör ocksÃ¥ svÃ¥righeten att beskri systemet och att belägga dess konsekvenser. Terminologi och officiell retorik döljer, snarare än förklarar, ATP$ faktiska karaktär. Det heter att system finansieras med arbetsgivaravgifter, so i själva verket är en proportionell lön skatt i likhet med kommunalskatten. AP. fondens blotta existens minskar oron f de negativa effekterna pÃ¥ sparandet al fördelningssystemet (skatter in - skatt ut; pensionerna finansieras genom Iö. pande uttag i stället för ur fonderade m del), trots att fonden inte tillnärmelse · motsvarar den erforderliga premierese~ ven och trots att dess placeringar är sÃ¥- dana att ATP-systemet egentligen subventionerar budgetunderskottet kommunernas bostadsstiftelser. Vidare r separeras ATP bokföringsmässigt frÃ¥n resten av den offentliga sektorn. Därför n iaseralltför fÃ¥ att problemen i statsfinanserna ocksÃ¥ pÃ¥verkar ATP. Det framställs som en frÃ¥ga om solidaritet att de yrkesarbetande ska avstÃ¥ konsumtionsutrymme till pensionärer• förmÃ¥n. I själva verket vältrar daFIS röstberättigade svenskar finansieriugen ·av gigantiska pensionsÃ¥taganden, vars exakta omfattning vi dock inte a tiDner och därför inte heller kontrola mr, vidare till framtida generationer' som kanske inte kommer att ha bättre f&utsättningar än vi själva att betala mpensioner. Det är slÃ¥ende att socialdemokraterna inte bekymrat sig för konsekvenserna av att löpande utställa pensionslöften som ska infrias av personer som ännu inte är födda. Men generositeten är som störst när man själv slipper betala. ATPs fördelningseffekter är utomordentligt oklara. Trots detta vidhÃ¥ller systemets försvarare att ATP inte fÃ¥r urholkas eller ersättas med privata lösningar. Det torde vara helt klart att frÃ¥gan inte gäller om ATP-systemet är det bästa möjliga pensionssystemet eller ej, utan att ATP först och främst kraftfullt ökat det politiska inflytandet över ekonomin och människorna. Som pÃ¥ sÃ¥ mÃ¥nga andra omrÃ¥den har vissa politiker här monopoliserat välfärden och förbehÃ¥llit sig själva privilegiet att bestämma över ett omrÃ¥de där individen borde vara suverän. PÃ¥ ett sätt som är helt okänsligt för att människor har olika preferenser i frÃ¥ga om de materiella behoven före och efter pensioneringen, gÃ¥r politikerna in och fastställer ett regelsystem som ska gälla för alla och därför 23 är avpassat för ingen. Visserligen finns möjligheter att komplettera ATP, pÃ¥ frivillig väg och genom kollektivavtal. Men faktum kvarstÃ¥r att existensen av ett generellt, storskaligt system minskar möjligheten till individuellt anpassade lösningar. Därutöver har ATP blivit mönsterbildande för avtalsomrÃ¥det och pÃ¥verkar alltsÃ¥ även i vidare mening människornas välfärd. Det privata pensionssparaodet hämmas därtill av skattesystemet. För den som fruktar att människor själva inte kan sörja för en dräglig standard efter pensioneringen, borde det räcka med nÃ¥gon form av obligatorium som ger grundskydd pÃ¥ en viss nivÃ¥. Tilläggspensioneringens debattörer sysslade sÃ¥- ledes i stor utsträckning med annat än att diskutera hur "de svaga" skulle fÃ¥ trygghet pÃ¥ Ã¥lderdomen. Likväl framställs i dag, i den gängse politiska retoriken, ATP som en trygghetsreform och inte en politisk intervention pÃ¥ ett omrÃ¥de som annars kunnat utvecklas i fred. ATP skapar inte trygghet Det anses mÃ¥nga gÃ¥nger, utan att i verkligheten vara det, för självklart att den offentliga sektorn erbjuder större trygghet än marknaden och att politiska lösningar gynnar lÃ¥ginkomsttagare och andra "grupper" mer än privata. ATP är ett paradexempel pÃ¥ det svaga sakliga stö- det för dessa uppfattningar. För det första är ATP ett otryggt system av i alla fall tvÃ¥ skäl. Vi är lÃ¥ngt ifrÃ¥n den ekonomiska utvecklingens herrar. Ekonomisk politik och politiska ingrepp kan helt visst försämra förutsätt- ~·-- - ---- l \ 24 ningarna för ekonomisk tillväxt. Att generera tillväxt utöver vad en fri ekonomi erbjuder kan dock ställa sig besvärligare. I ATP är Ã¥tagandena till större delen bestämda av det politiska regelverket. Förutsättningen för att infria dem däremot, beror pÃ¥ den ekonomiska utveckling vi gÃ¥r till mötes. Genom fördelningstekniken intecknas ett framtida välstÃ¥nd som aldrig realiseras om tillväxten uteblir. ATP kan dessutom i sig självt bidra till att försämra tillväxtförutsättningarna genom negativa effekter pÃ¥ arbetsmarknad och sparande. Nästa faktor är osäkerheten i det politiska löftet. Den riksdag som med knappast möjliga röstetal införde ATP har i stort sett bytts ut. I de politiska beslutens natur ligger att de, med undantag av vissa kategorier som grundlagen reglerar, i princip kan omprövas när som helst. Vatje politisk majoritet stÃ¥r alltsÃ¥ inför valet att respektera tidigare och annorlunda majoriteters löften eller ej; valet här torde styras av tvÃ¥ hänsyn, till väljarnas preferenser i nuet och framtiden samt till respekten för de lÃ¥ngsiktiga förväntningar som tidigare beslut skapat. Lika lite som ATP utmärks av klarhet och överblickbarhet, lika lite gör resultaten av andra politiska beslut det. Eftersom det finns starka incitament för vaije regering att vara politiskt försiktig med ATP kommer nödvändiga förändringar med stor sannolikhet att genomföras pÃ¥ indirekta sätt och med missledande argumentation. Det torde redan existera exempel pÃ¥ detta. I en sÃ¥dan situation, med ett oklart löfte, utan en giltighet som gÃ¥r att hävda rättsligt och med pÃ¥tagliga vinster för den som förmÃ¥r genomföra " dolda" förändringar, är nuvarande och blivande ATP-pensionärers ställning annat än trygg. I motsats till ATP erbjuder privata~Â- säkringslösningar ett positivt exem Här är villkoren, vad avser prestati och motprestation, explicita och sa tionerbara. Villkoren i sig riskerar in förändras med förändringar i föret ledningen. Givetvis finns andra risk och ofullkomligheter. Men faktum är detta avtal fÃ¥r anses som säkrare än politiska löftet. Mot hot som att före get kan gÃ¥ i konkurs och problemet m värdessäkringen, kan ställas de möj · heter som offentlig inspektion, akti ägare, internationella Ã¥terförsäkrin etc ger. För det andra är ATP ett oklart s stem. Pensionen beräknas efter re som inte är helt enkla att tillämpa besvärliga att fÃ¥ tillgÃ¥ng till. En giv avgiftsinbetalning pÃ¥verkar inte d framtida pensionsnivÃ¥n pÃ¥ ett entyd· sätt. Den enskilde fÃ¥r under sin yrk verksamma tid ingen löpande infor tion om storleken av sin intjänade ATP Individen svävar alltsÃ¥ under större len av sin tid som yrkesverksam i oku nighet om sina inkomstförhÃ¥llanden so pensionär. Om dagens politiker hÃ¥ll andras löften kommer pensionen att v värdesäkrad i förhÃ¥llande till kons mentprisindex, men man vet inte pÃ¥ v ken nivÃ¥. Detta kontrasterar bjärt till privata försäkringarna där relation mellan inbetalda avgifter och framti pension är klar och där det torde finn möjligheter att även ge helt tillfredss · )ande garantier för indexuppräknin ATP-löftet som helhet kan för övrigt t kas pÃ¥ vitt skilda sätt. ATP skapar konflikter För det tredje är ATP ett orättfärdigt system. ATP fyller inte funktionen att tnntera "svaga" individer eller "grupfel'" en grundtrygghet. Därför bör de ilkomstornfördelningar som systemet te liedför mellan individer samt mellan s- yrkesverksamma och pensionärer ifrÃ¥gaer sittas. tt Samtidigt är inte avgifterna aktuarieet mässiga. Beroende pÃ¥ hur livsinkomsten a- f6rdelas kan olika individer fÃ¥ vitt skilda d pensionsrätt. Det är förekomsten av de sk15- och 30-Ã¥rsreglerna samt uttaxeringen av arbetsgivaravgifter pÃ¥ hela lö- nesumman, trots att endast delen mellan l och 7,5 basbelopp är pensionsgrundande, som skapar dessa effekter. Reg-' lema säger att det krävs 30 Ã¥r med mer än ett basbelopp i Ã¥rsinkomst för full ATP och att denna är proportionell mot genomsnittet av inkomsten under de 15 bästa Ã¥ren. Dessa regler ger förmodligen en mycket bristfällig approximation av den pensionsnivÃ¥ individerna skulle vilja uppnÃ¥ om de hade rätten att välja. ATP har skapat tvÃ¥ stora fördelningskonflikter mellan yrkesverksamma och pensionärer. Värdesäkringen av ATP innebär att pensionärerna genom den Ã¥rliga höjningen av pensionen kompenseras för inflationen. Ã…terstoden av medborgarna fÃ¥r i stället bära anpassningen genom minskad konsumtion eller sänkt sparande. Om ekonomin är sÃ¥ svag att arbetare och tjänstemän fÃ¥r se sina reallöner sänkta eller oförändrade, när de samtidigt vet att andra behÃ¥ller sin standard eller de själva har förväntningar om standardhöjning, skärps den skapade fördelningskonflikten. Det finns ocksÃ¥ en konkurrens mellan pensionärer och 25 yrkesverksamma om det marginella löneutrymmet. Vid givna vinster kan detta fördelas antingen pÃ¥ arbetsgivaravgifter som kommer pensionärerna till del eller pÃ¥ löneökningar. Kraven pÃ¥ arbetsgivaravgifter till ATP är historiskt bestämda och en konsekvens av de betingelser under vilka pensionärerna intjänat sina pensionspoäng. Vill man uppfylla givna löften mÃ¥ste hänsyn tas i första hand till pensionärernas förväntningar och löntagarna fÃ¥r snällt anpassa sig. Alla politiska beslut har konsekvenser över tiden. I fallet ATP, som starkt pÃ¥- verkar framtida generationers välstÃ¥nd, är dessa emellertid sÃ¥ uppenbara och medvetna att de förtjänar närmare överväganden. Fördelningtekniken innebär att man Ã¥rligen utställer pensionslöften utan att under samma tid dra ner sin konsumtion sÃ¥ att löftena kan infrias genom fonderade medel. I stället förväntas framtida generationer dra ner sin konsumtion i erforderlig mÃ¥n. Vi saknar förmÃ¥ga att överblicka vilka förutsättningarna för detta kommer att vara när det blir aktuellt. ATPs arkitekter har inte ens skapat prognosinstrument för sÃ¥dana bedömningar, annat än när det gäller de Ã¥rliga utgifterna. Men den totala inteckningen i framtida konsumtion och dess förändringar med ATP-systemets utveckling är okänd. Denna inteckning representerar egentligen statsskuld, även om den inte bokförs som sÃ¥dan, i alla fall om vi avser att uppfylla löftena. De som en gÃ¥ng ska bära bördan har emellertid inte haft möjlighet att göra sig hörda. Det moraliska i handlandet kan därför starkt ifrÃ¥gasättas, liksom. det visa, med tanke pÃ¥ att framtida generationer kan komma att göra andra avväg- 26 ningar i frÃ¥ga om pensionärernas standard. Kan ATP förändras? Om vi bedömer att den samhällsekonomiska utvecklingen gör det osannolikt att ATP-löftet ska kunna uppfyllas i alla delar, eller om vi omvärderar fördelningstekniken och konstaterar att det är orättfärdigt att övervältra pensionsbördan pÃ¥ vÃ¥ra efterkommande, vad kan dÃ¥ göras? Det finns en överhängande risk för att de som av politisk prestige och retorik är bundna till ATP i det längsta hÃ¥ller fast vid grundtankarna och "reformerar" pÃ¥ sätt som indirekt och med lÃ¥g transparens minskar ATPs belastning pÃ¥ samhällsekonomin. Det vore emellertid betydelsefullt för medborgarna och för det politiska livet att offentligt omvärdera ATP och dra slutsatser, sÃ¥dana att misstagen inte behöver upprepas. Det är ocksÃ¥ viktigt att ge medborgarna korrekta signaler sÃ¥ att de kan vidta de Ã¥tgärder som krävs för tryggheten efter pensioneringen. SÃ¥dana explicita politiska strategier behövs även för att försäkringsbolag, existerande och sÃ¥dana som kan komma att etablera sig, ska utveckla rätt slags tjänster. Alla, även de som inte var drivande bakom ATP-löftet, mÃ¥ste ta hänsyn till löftets innehÃ¥ll. ATP-systemet har skapat lÃ¥ngsiktiga förväntningar hos ett mycket stort antal svenskar, sannolikt hos lÃ¥ngt mer än halva landets befolkning. Dessa förväntningar har i hög grad styrt det individuella handlandet pÃ¥ ett sätt som, ju närmare pensionsÃ¥ldern man är och ju mindre tillgÃ¥ngar eller lön man har, gör att det vore svÃ¥rt att kompensera sig för en förändring av ATP. Det förefaller rimligt att sluta ackumu· lera pensionsbördan genom att avbryta intjänaodet av nya pensionspoäng, pÃ¥ samma gÃ¥ng som redan intjänad poä111 fÃ¥r ge upphov till pensionsutbetalningar enligt gällande villkor vid intjänandeL Det stora problemet, om man pÃ¥ detta sätt begränsar systemets förpliktelser blir finansieringsbördan för de yrkesverksamma som dels ska betala till ATP· pensionärer, som visserligen blir färre än annars och med lägre pension, dels ska m\nska sin egen konsumtion i dag till förmÃ¥n för egen konsumtion som pensionärer. Framtida tillväxt, som den pÃ¥ver· kar reallöneutvecklingen, den reala av· kastningen pÃ¥ de premiereserver som kommer att byggas upp, individernas preferenser om nivÃ¥ pÃ¥ den egna pensionen, det offentliga Ã¥tagandet av pensionsmedel genom inkomst- och förmö- genhetsrelaterade transfereringar och avgifter samt omfattningen pÃ¥ gjorda pensionsÃ¥taganden, avgör tillsammans bördans omfattning. En viktig faktor under politisk kon· troll, som ocksÃ¥ pÃ¥verkar bördan, är AP· fonden. Kan fonden anses vara nuvarande och blivande ATP-pensionärers? Den har i alla fall tillkommit som ett resultat av ATPs regelverk och det arbetsgivar· avgiftsuttag riksdagen beslutat om för systemets vidkommande och är en bety· dande tillgÃ¥ng. Om AP-fonden, i motsats till nu, ocksÃ¥ fick göra sina placeringar till marknadsmässiga villkor, skulle fon· dens avkastning och kapital, utnyttjat som en försäkringsteknisk skuld, bidra till att reducera bördan av de Ã¥taganden som Ã¥terstÃ¥r att infria. I vilken grad är dock Ã¥ter svÃ¥rt att säga. - - Slutligen bör man inte underskatta medborgarnas beredvillighet att, om de blir korrekt informerade om ATPs framtida utveckling och konsekvenser och fÃ¥r tadel av en deklarerad politisk strategi, acceptera konsekvenserna av en korrigering. De privata tillgÃ¥ngar som skulle byggas upp i ett reellt pensionssparande kan omedelbart eller relativt snabbt kompensera urtappningen av AP-fonden och upplevas som i sig positiva av de 1 J framtida pensionärerna. Il En central frÃ¥ga, som här lämnas helt I l obesvarad, är pÃ¥ vilken nivÃ¥ det framtida, förmodligen obligatoriska grundskyddet ska ligga, liksom dess finansie- ! ring. Även här finns möjligheten till privat finansiering, som i sÃ¥ fall mÃ¥ste kompletteras för de fall den enskilde helt, eller i alltför stor omfattning, saknar egna tillgÃ¥ngar eller inkomster. Ytterligare ett problem som bara ska nämnas, är de avtalsenliga tilläggspensionerna. Dessa är i vissa fall samordnade med ATP, sÃ¥ att lägre ATP resulterar i högre tilläggspension. Samtliga kända system rymmer därutöver omfattande fördelningsinslag och har regelverk som 27 nära anknyter till den allmänna tilläggspensioneringens. ATP försvagar incitamenten till att genom arbete och sparande trygga försörjningen pÃ¥ Ã¥lderdomen. Systemet framtvingar en kraftig beskattning av arbetskraften med negativa effekter pÃ¥ sysselsättningen. Skenbart hÃ¥lls sparaodet uppe genom AP-fonden och för mÃ¥nga fungerar ATP illusoriskt som ett premiereservsystem. Medborgarna har en tillit till de politiska deklarationerna som försätter dem i en stark beroendeställning. Mängder av svenskar har avstÃ¥tt frÃ¥n att med egna initiativ trygga sin försörjning efter pensioneringen och är nu utelämnade inför konsekvenserna av olika regelförändringar. Politiker av samma fÃ¥rg som införde ATP kommer utifrÃ¥n sin överideologi, den offentliga interventionismen, inte nödvändigtvis att respektera de lÃ¥ngsiktiga förväntningar som systemet skapat, om dessa strider mot andra hänsyn som de förment fördelningspolitiska. De människor som av vissa politiker gjorts ansvarslösa riskerar att fÃ¥ uppleva efterföljarnas egen ansvarslöshet. Pärmar för inbindning av Ã¥rgÃ¥ng 1984 l kan rekvireras frÃ¥n Svensk Tidskrifts expedition, te! 08-67 59 55, eller genom insättning av kronor 45:- pÃ¥ postgiro 7 27 44-6. l : 11 -·- ----