HÅKAN WINBERG: Att stifta lag är svårt ... Det blir allt svårare för den enskilde att Ulla reda på vad som verkligen gäller ;dolika områden. Vid årsskiftet hade vi 1288/agar och förordningar. Dessutom sktr det fortlöpande många ändringar i gQllande författningar. Hovrättspresidenten Håkan Winberg, som var justitieminister i den andra lltpartiregeringen, granskar bl agiverilagen och generalklausulen. Om itte rättstryggheten skall äventyras ltdste lagförslag av sådan typ att det kln ifrågasättas om de överensstämmer 111td hittills gällande rättsprinciper få IIÖjlighet att belysas både i den IIImänpolitiska och i denjuridiska debatten innan en färdig lllgstiftningsprodukt föreligger. I l kap 4 § regeringsformen stadgas att en av riksdagens huvuduppgifter är att stifta lag. Till skillnad från vad som gällde enligt 1809 år regeringsform är riksdagen ensam lagstiftande organ. Hinner nu riksdagen och dess ledamöter att jämte sina övriga uppgifter som folkets främsta företrädare på ett ändamålsenligt sätt behandla de lagförslag som föreläggs dem? Detta sker i allt väsentligt i form av propositioner från regeringen. Ja, i det stora hela får man nog säga att den granskning som sker av lagförslagen under riksdagsbehandlingen är både noggrann och omfattande. Jag har från min tid som riksdagsman erfarenhet från arbetet inom två av utskotten, justitieutskottet och lagutskottet. Lagutskottet sysslar nästan uteslutande med lagstiftningsfrågor medan justitieutskottet dessutom handlägger anslagsfrågor som hör tilljustitiedepartementets huvudtitel. Arbetet i ett utskott går i regel till så, att sedan en avlämnad proposition remitterats till det utskott inom vars ämnesområde den hör - och motionstiden i anledning av propositionen utgått - sker en föredragning inför utskottet av någon av dess särskilda föredragande. Propositionen och de i anledning av den eventuellt avlämnade motionerna brukar föredras samtidigt. Förutom rent avslagsyrkande kan en motion gå ut på mer eller mindre omfattande ändringar i den föreslagna lagtexten. Min erfarenhet är att utskottsledamö- tema väl sätter sig in i lagförslagen också när lagtexten är omfattande, komplicerad och kanske också svårförståelig. Till skillnad från många andra parlament har den svenska riksdagen få jurister bland 256 sina ledamöter. Det alldeles övervä- gande antalet ledamöter i utskotten, även ijustitie- och lagutskotten, har därför en annan yrkesbakgrund än juristens. Många av dem som under en något så när lång tid tillhört dessa utskott tillägnar sig ett imponerande juridiskt kunnande. Åtskilliga lagförslag är inte alls kontroversiella. De föranleder då inga motioner. Föredragningen i utskotten blir naturligtvis i sådana fall i regel mer översiktlig än när meningarna bryts och motioner väckts om ändringar i större eller mindre delar av det föreslagna lagkomplexet. Men ibland kan "politiska" eller "juridiska" olyckshändelser inträffa. Den enskilde riksdagsmannen blir ofta i underläge i förhållande till regeringskansHeL Varje riksdagsgrupp har visserligen ett kansli för att bistå riksdagsmännen. Dessa kanslier är dock - även om en viss upprustning torde ha skett i förhållande till tidigare - obetydliga i förhållande till regeringens kansli. Närjag 1979 gick över från riksdagsarbete till regeringsarbete upplevde jag under de första veckorna skillnaden som nästan bedö- vande då jag på en gång fick justitiedepartementets mycket omfattande utredningsresurser till förfogande. Ingen riksdagsman kan läsa alla regeringsförslag som framläggs. Tyvärr gör mängden av de frågor som riksdagen skall pröva att möjligheten att lägga övergripande synpunkter på de särskilda frågorna blir allt mindre. Möjligheten till överblick av vad som verkligen gäller på olika områden försvåras. Allt fler har fullt att göra med att syssla med sin egen specialiserade - nästan alltid viktiga men ofta också snäva - sektor i samhälJet. Det är dock faktiskt så, att ju ögon som kan granska ett lagförsill desto fler möjligheter finns att i tid UJt täcka bristfålligheter i förslaget. Angiverilagen Den beryktade s k angiverilagen kan nämnas som exempel. Den inn långtgående skyldigheter för den en~ de deklaranten att i sin egen självdeklt! ration lämna uppgifter om ersätt · som har utbetalats för uppdrag tex hantverkare för arbete i fastighet bostadslägenhet. Om någon ersät · inte har utbetalats skall en förs" lämnas i den egna självdeklarationen så inte har skett. Detta innebär en kontrollverks från det allmänna gentemot den ens av en art och omfattning som bryter hittills gällande principer för relati mellan den enskilde och statsm Man får lätt George Orwells "1984' tankarna. När lagen behandlades av dagen i november 1982 hade mode samlingspartiet invändningar på · punkter och återkom i januari 1983 i partimotion med yrkande om avslag hela lagen. I övrigt reagerade ingea riksdagen. I efterhand tycks alla inse att regi är olyckliga och går för långt i kontr mot den enskilde. Regeringen har bådat viss uppmjukning av lagen. skulle enligt uppgift tvånget att uppge negativ försäkran tas bort men i ö uppgiftsskyldigheten i princip bestå dan vissa andra justeringar skett. Det här är tydligt en lagprodukt inte tillräckligt har uppmärksammats riksdagsbehandlingen. Den har tr · "kommit bort" i mängden av andra fördag. Ett särskilt prolem är också den koncentration av propositionsavlämnande 11111 sker till vissa tider av riksdagsåret. Det försvårar i stor utsträckning riksda~ aens möjlighet till en grundlig granskning av regeringsförslag. 1288 lagar och förordningar Hackdelarna med den omfattande lagiiftning som nu sker har diskuterats lAnga gånger. Svensk Författningssamlags register för 1982 upptar l 288 lagar ech förordningar. Det är mycket att hålla leda på både för domstolar, enskilda, 11yndigheter och organisationer. Ett anlit problem är de ofta förekommande lodringarna i gällande författningar. Det imebär en risk för rättsförluster. Tidpunkten för författningars ikraftträdande ir också en fråga som borde uppmärksammas mera. Det är nödvändigt att en viss tid får förflyta från det att en lag eller förordning har utfärdats och till dess att den träder i ~aft. Blir den tiden alltför kort försvårar det för dem som är berörda att sätta sig in i dess innehåll. En inom lagtillämpningens område vedertagen princip är att okunnighet om en rittsregel inte befriar från rättsligt ansvar. Om en person inte känner till en författningsbestämmelse och därigenom tommer att bryta mot den kan han inte Aberopa sin okunnighet för att undgå tonsekvenserna härav. Men det måste då också finnas rimliga möjligheter för den enskilde att ta del av de förutsättningar som gäller eller som skall komma att gälla. Det råder knappast riågon tvekan om 257 att i det moderna samhället med hög lagstiftningstakt, omfattande författningsreglering och mycket ofta förekommande ändringar i gällande rätt har den enskildes svårigheter att ha kunskap om vad som på olika områden verkligen gäller ökat i förhållande till tidigare. Företrädare för myndigheter, näringsliv och organisationer har vid olika tillfällen framhållit de stora problem de har att följa ändringarna inom lagstiftningen. En åtgärd för att förbättra rättsinformationen skulle vara att inte låta en författning i normalfallet träda i kraft förrän t ex minst två månader hade förflutit från det att den varit publicerad i Svensk Författningssamling. En annan skulle vara att begränsa de tidpunkter under året då nya författningar träder i kraft. Som huvudregel - med möjlighet till undantag i brådskande fall - kunde införas att ikraftträdande skulle ske bara vid kvartalsskiften dvs den l januari, den l april, den l juli och den l oktober. Det verkar dock som om tendensen är den motsatta, nämligen att ikraftträdandet sprids alltmer under årets månader. Då och då händer det också att en författning träder i kraft vid andra tider än månadsskiften, t ex den 15 i en månad. Dessa tendenser är ur den här framförda synvinkeln .olyckliga. Lagrådets uppgift Lagrådets granskning av lagförslag är en viktig del i arbetet att nå en hög kvalitet på lagarna. Lagrådet skall numera bl a granska hur lagförslagen förhåller sig till grundlagen och rättsordningen i övrigt liksom till rättssäkerhetens krav. Däremot skalllagrådet inte göra någon poli- 258 tisk bedömning av frågorna. Det är naturligt att detta någon gång kan medföra gränsdragningsproblem. Även om det framför allt är de borgerliga partierna som velat skjuta fram lagrådets ställning i lagstiftningsprocessen för man nog säga att regeringarna oavsett politisk färg i stor utsträckning beaktar synpunkter från lagrådet. Det är naturligt eftersom dess granskning just gäller mindre ett förslags materiella än formella innehåll. Lagrådets inverkan på ett lagförslag är ibland större än vad som framgår av dess protokoll och föredragande statsrådets bemötande av detta i den aktuella propositionen. Det förekommer att lagförslag granskas "underhand" och att man i vederbörande departement beaktar synpunkter från lagrådet innan en formell remiss dit har skett. Detta kan vara en fördel för regeringskansliet men bör inte drivas så långt att lagrådet kan komma att uppfattas som en del av detta. Även om lagrådet inte skall granska det materiella innehållet i ett lagförslag kan dess ställningstagande ibland inte undgå att få politisk betydelse. Generalklausulen När den borgerliga trepartiregeringen trädde till i oktober 1979 hade den tidigare folkpartiregeringen remitterat det icke obekanta förslaget om en generalklausul mot skatteflykt till lagrådet. Centerpartisterna och folkpartisterna i den nya regeringen var positiva till en sådan generalklausul, moderaterna var negativa. I regeringsförklaringen enades man om att förelägga riksdagen förslaget till generalklausul om inte "lagrådets granskning ger anledning till annat". Del har ju senare blivit viss debatt om vM lagrådets ledamöter egentligen menadet sitt sedermera angivna yttrande men inte ens vi som i regeringen var negativa Ii en generalklausul kunde finna att lagd. dets granskning gav " anledning till aanat". I den frågan kan man säga att lagrådd på grund av regeringsförklaringens innohåll kom att få avsevärd politisk betyd' se. Nu har också 1982/83 års riksmöte.. förslag av den nya socialdemokrati regeringen utvidgat skatteflyktskla lens tillämpningsområde - utan n' erinran från lagrådet. Klausulen har 11 blivit så lös i konturerna att t o m finruw ministern tar fel på vilka rättshandtinga r som skall omfattas av den och vilka SOI inte skall göra det. Förslaget till avverkningskonto En annan kontroversiell lagstiftninp. fråga gäller regeringens avsikt att föroskriva generell skyldighet för enskilda skogsägare att göra inbetalning på sär· skilt avverkningskonto. Syftet är all tvinga fram ökad skogsavverkning. Hi konstaterade lagrådet, att den metod flr att garantera det uppställda kravet påa• verkning, som använts i lagförslaget, helt avvek från den ordning som vaai- · gen tillämpades i svensk lagstiftning u detta slag. Lagrådet fann förslaget oti fredsställande från rättssäkerhetssyt punkt och ansåg sig "med hänsyn till dc invändningar av principiell och lagtet. nisk natur, som sålunda kan framställas, inte kunna tillråda lagstiftning enligt del föreliggande förslaget' '. · Regeringen fann också bäst att draIi bakaförslaget i den delen även om det av jrdbruksministems uttalanden att döma !lkför inte verkar som om man skrinlagt llllkama på någon slags form av åtgärder lllt enskilda skogsägare. Det här visar lagrådets betydelse. Det bn - åtminstone ibland - hindra slapp och illa genomtänkt lagstiftning. IMtstryggheten hotas Ba alltför omfattande lagstiftningsverkliDhet med inte sällan hastigt framlagda Inlag om ändringar av gällande lag (typ lnndkårsutryckningar) utgör ett starkt 1111t mot möjligheterna att få en effektiv JIIISkning av lagförslagen. Det blir därled också ett hot mot lagkvaliteten. Lagförslag av sådan typ att det i vaije 259 fall kan ifrågasättas om de överensstämmer med hittills gällande rättsprinciper (hit hör angiverilagen, skatteflyktsklausulen och tanken på avverkningskonton) måste få möjlighet att hinna belysas både i den allmänpolitiska och i den juridiska debatten innan en fårdig lagstiftningsprodukt föreligger. Om sedan en politisk majoritet ändå driver igenom sina förslag kan minoriteten inte göra mycket annat än att själv arbeta för att bli i majoritet och då kunna avskaffa eller förändra oacceptabel lagstiftning. Men oavsett politisk uppfattning borde det vara så, att rättsordningen och rättssäkerheten är viktigare än att t ex ett antal tallar och granar något för länge får stå ofållda i den svenska skogen.