THOMAS ÖSTERMAN; U- och östländernas skuldbörda På några få år kring 1979-80 fördubblades både skulderna och räntenivåerna och nu råder närmast panikstämning. Civilekonom Thomas Österman, ansvarig för landbedömningen vid Exportkreditnämnden, ger här sin syn på den allt aktuellare skuldproblematiken. Det är nödvändigt med en konstruktiv diskussion mellan samtliga finansvärldens huvudaktörer om någon lösning på problemet skall kunna arbetas fram. Den länge ganska försynta och teoretiska debatten om u- och östländernas skuldbörda har den senaste tiden trängt in i det allmänna medvetandet. Hur den närmast enorma skuldansvällningen om snart l 000 mrd USD uppkommit och vart den kan leda är frågor som ställs allt oftare och med stigande oro. Och detta inte utan skäl. Det kan vara mer än real· värdet av våra fordringar som står på spel. skuldproblemet tycks mana till tvärsäkra uttalanden. Flitigast bland olycks· korparna är den internationella finanspressen, som närmast frossar i dystra profetior för att omedelbart bli - lika kategoriskt - motsagda av "sansade' bedömare. Denna debatt för knappa skuldproblemet mot en lösning och d plikttrogna läsaodet av de allt fler oc längre inläggen hör i dag inte längre f landekonomens mer upplyftande arbet uppgifter. Det allvarliga med debatten ·· emellertid att den inte längre enbart i formerar utan - oberoende av vad e ekonom må tycka om dess kvalitet - sprider en oro som förstärker det grundläggande problemet. I det följande diskuteras skuldprobl rnatiken ur Exportkreditnämndens - dvs den offentliga kreditförsäkringens perspektiv. Artikeln kan med fördel l~ sas med utgångspunkt i den intervju m Marian Radetzki som publicerades nummer 8/1982 av SvT, vilken på ett väl; görande respektlöst sätt blottlägg grundproblematiken. Nu liksom då tor den läsare som väntar på definitiva sv knappast bli tillfredsställd. SitTrorna Den som förväntas kunna yttra sig om uoch östländernas skuldutveckling citerar gärna den amerikanske historikern W Carr, vilken som yrkesman "never made forecasts about the future - but was prepared to guess about the past". I denna anda bör det göras klart att de floder av historiska siffror som i dag närmast dränker landbedömarens skrivbord kan ge en bedräglig känsla av säkerhet. Gapande hål i vår kunskap gäller t ex militä- ra skulder, flöden av respektive skuldtjänst på direktinvesteringar och leverantörskrediter. Framför allt; vad vet vi och vad går det över huvud taget att få veta om de korta skulderna? Det finns tex seriösa landbedömare som regelmässigt lägger minst lO% till det högsta skuldbelopp de kunnat hitta på ett land. Detta för att ta hänsyn till de "okända" skulder som erfarenhetsmässigt dyker upp vid moratorieförhandlingar. Vad som ovan sagts gör det klart att globala skuldsammanställningar inte kan tillmätas någon större exakthet. Trots detta och trots att en viss del av skuldbördans "tillväxt" under det senaste decenniet otvivelaktigt förklaras av förbättrad statistik, torde man kunna hävda att sammanställningen (i huvudsak i enlighet med den s k AMEX-modellens beräkningar) framhäver huvuddragen i skuldutvecklingen från 1970-talets början. I denna bemärkelse har tabellen intresse för den fortsatta läsningen. Total skuld (brutto) mrd USD U-länder: korta U-länder: medel- och långfristig 1970 1975 1980 1982 ? ? 50 105 80 210 420 570 33 (varav offentlig skuld) (60) (95) (190) (205) Östländer: } korta Östländer: medel- och långfristig (varav offentlig skuld) 8 36 88 92 (4) (7) (21) (24) Skuldt}änst (brutto) mrd USD 1970 1975 1980 1982 U-länder korta "roll over" korta räntor medel +långa "amorteringar" medel +långa räntor ? ? 70 ? ? 8 10 20 42 6 10 35 skuldtjänst (brutto) mrd USD 130 30 45 65 1970 1975 1980 1982 Östländer korta} " roll over" medel +långa ''amorteringar" korta räntor } medel +långa 1 räntor 4 Il 3 8 Huvudkällor IBRD, AMEX, OECD 12 lO 34 Bakgrunden Under det senaste decenniet har u- och östländernas skulder sålunda i det närmaste tiodubblats. Avgörande är emellertid inte den nominella totalsiffran utan den allt större belastning som skuldtjänsten (räntor och amorteringar) lägger på en rad av de mer betydande låntagarländernas redan hårt ansträngda ekonomier. skuldtjänsten har helt enkelt växt vä- sentligt snabbare än skulden som sådan och framför allt snabbare än de flesta låntagarländernas ekonomier. Grunden för de senaste årens skuldtjänstexplosion lades av den successiva övergången från biståndsrelaterade till kommersiella krediter. Det kan hävdas att denna utveckling inleddes redan under 1960-talet, då projektfinansiering på kommersiella villkor blev allt viktigare. Denna finansiering präglades dock fortfarande av en prövning projekt för projekt. Sett ur principiell synvinkel var det därför en ny utveckling som uppkom efter den första oljekrisen, då en mycket omfattande kommersiell långivning inleddes med väsentliga inslag av betalningsbalansstöd. Förutsättningen för dessa lån skapades av u-ländernas stora lånebehov och industriländernas inbördes exportkonkurrens å den ena sidan och marknadens höga likviditet å den andra. Det senare i sin tur en följd av de oljerika arabländernas överskott och svag efterfrågan på bankernas hemmamarknader. Banktekniskt sett tillhandahöll europamarknadernas framväxt en kanal för överlikviditeten att nå låntagarna. Ser man bakåt har insikten om faran i skuldutvecklingen funnits ganska länge men växt i styrka först på de senaste åren. Ännu i mitten av 1970-talet ingav utvecklingen sålunda i första hand farhå- gor om ett relativt sett ökande antal skuldproblem i enskilda länder. Bl a Världsbanken talade mycket om den bevarade balansen mellan skuldtjänst- och exportutveckling för gäldenärsländerna som grupp och förutspådde samtidigt generellt sett bättre handelsvillkor. På Exportkreditnämnden (EKN) diskuterades främst frekvensen av och villkoren i skuldomförhandlingar av det i huvudsak affärsmässiga och välskötta slag som fö- rekommit under efterkrigsperioden. Blir det 2 eller 3 sådana skuldkonsolideringar per år, blir det en på tio eller t o m en på åtta av dessa som inte sköts etc, var de frågor vi ställde oss. Mycket av 70-talets optimism försvann efter "andra oljekrisen". Ytterligare upplåningsbehov Jades till den redan stora skulden och till detta kom de stigande dollarräntorna. På några få år kring 1979 och 1980 fördubblades härigenom både skulderna och räntenivåerna. Totalt sett fyrdubblades alltså räntebördan och sett i efterhand ter det sig klart att man här har en avgörande vändpunkt i skuldutvecklingen. Detta särskilt som mycket av förändringen - icke helt av en slump - undslapp redovisning i den offentligt tillgängliga statistiken. Som yttersta konsekvenser av kreditkonkurrensen i-länderna emellan uppkom här t ex den nästan ohämmade dolda förskottsfinansieringen, de långa konsumtions· varukrediterna etc och efter några år a dylik utveckling befann sig många lånta garländer i en mycket besvärlig situation. Först i raden av mer betydand problemländer kom Polen, vars allvar liga ekonomiska och politiska läge unde 1980 blev helt uppenbara för alla bedö- mare. l EKNs mörkaste framtidsbedömningar från denna tid förutsågs samtidiga problem i två av de åtagandemässigt tyngsta länderna - Polen och Brasilien. Samtidigt blev de offentliga kreditförsäkramas besvikelser i form av icke uppfyllda Parisklubbsavtal allt vanligare och allt mer betydande. Dagsläget och den närmaste framtiden Ännu 1980 och 1981 ansågs en relativt sett positiv utveckling av låntagarländernas betalningsförmåga vara den mest realistiska. Detta i så måtto att det för gruppen u- och östländer som helhet - och kanske framför allt för de mer betydande enskilda länderna i denna grupp - fanns skäl att vänta sig ett 80-tal som i huvudsak var en negativ variant av 70- talets mönster. I och för sig stod det redan klart att allt fler av de små och svaga ekonomierna knappast skulle kunna betala någon mer väsentlig del av sin skuldtjänst Tyngdpunkten i skuldbördan låg dock i NIC-länderna (Newly lndustrializing Countries - dvs Brasilien, Sydkorea, Taiwan etc), i Östeuropa samt inågra av de mer folkrika oljeproducenterna. Inom denna grupp föreföll en fortsatt betydande finansiering på eurodollarmarknaden vara helt realistisk för de länder som kunde föra en rimlig ekonomisk politik. Därför ansågs också problemländerna - om än fler och sämre däran - kunna förväntas vara hanterliga. Det senaste året har den sista kvarvarande optimismen fått ge vika för något som knappast kan liknas vid annat än panikstämning. Vad är det då som hänt? 35 Ser man bakåt kan man anföra vissa ekonomiska skäl. Samtidigt som många jublade åt att räntemarginalen på eurodollarmarknaden sjönk med en (l) procentenhet "smög sig" LIBOR (London Interbank Offered Rate. Den ränta banker kräver vid lån sinsemellan i London. Låntagarens räntekostnad utgörs sålunda av LIBOR+"marginalen") upp med nästan tio och i dag har vi dollarräntor omkring, ofta tom över, 15%. Detta på skulder som, framför allt genom utlämnande av huvuddelen av de korta krediterna och en viss del av de medellånga ogaranterade, hade underskattats med 20 kanske 30%. Inte desto mindre torde man nästan tveklöst kunna säga att huvudproblemet i dag ligger på ett mer grundläggande plan. Basen för hela långivningen - förtroendet - har försvunnit. De syndikerade eurokrediterna sinar inte längre land för land utan för hela regioner. "När såpbubblan har spruckit är den svår att laga" sade en kanadensisk kollega om utvecklingen i Latinamerika. Som redan tidigare framhållits är skuldtjänstens ökande betydelse relativt alla rimliga ekonomiskajämförelsetal det mest markanta draget i bilden av de senaste årens utveckling. Tyngdpunkten häri ligger uppenbart i den allt större andelen kommersiella krediter till rörliga räntor. Vad som skiljer det senaste året från tidigare är emellertid den samtidiga tendensen mot genomsnittligt allt kortare kredittider. Rent generellt anses de korta krediterna (krediter med en ursprunglig kredittid upp till ett år) på de senaste åren ha tredubblats till ca 120 mrd USD. Totalt sett anger BIS's siffror från i juni i år u- och östländernas bank- 36 skulder till ca 350 mrd USD, varav mer än hälften förfaller inom ett år. Detta fenomen - s k " bunching" - är otvivelaktigt följden av den enskilde kreditgivarens naturliga reaktion på de ökande problemen. Man frågar sig dock om ens von Döbeln skulle ha svalt den medicinen. Historiska förebilder Till det soliditetsproblem som successivt byggts upp under 70-talet måste man så- ledes i dag lägga ett allvarligt likviditetsproblem. Detta tar formen av kraftigt försämrade lånemöjligheter så snart ett land möter skuldtjänstproblem och därigenom - i hög grad oberoende av dess reella läge - får en plats på den allt längre " svarta listan" . Till en inte obetydlig del har den internationella finansmarknaden placerat sig själv i denna situation genom att alltför sent bromsa en mycket hög utlåningstakt. För många ter sig kanske detta beteende oväntat irrationellt. Icke så för den som kan sin ekonomiska historia. Redan Adam Smith talade om återkommande sekvenser av överoptimism som leder till överetablering och slutligen till förluster. Är skuldproblemet sålunda bara ett historiskt misstag som återupprepas? Många väljer sig naturligtvis mot sådana "påståenden". Nedanstående, (här ytterst komprimerade) analys av den amerikanske ekonomen Kindleberger - skriven i mitten av 1970-talet när lånekarusellen just böljat skjuta fart - ger dock en tankeställare: - Spurts of foreign lending can be found throughout the last 170 years. They were generally set off by some "displacement" , that is a parametric shift or exogenous shock that draws attention to a new opportunity for profit. Following displacement comes a wave of euphoria, a rush to get in on the ground floor. Often a group of insiders will buy in and later sell out to the outsiders when the boom has gone too far. - In the euphoric stage, promoters are to blame as much as the wildly optimistic and often profligate borrowers. Profits from good loans reaped by solid firms attract a marginal group that has to take risks to gain entry. In 1927, hoard of American bankers and firms competing on an almost violen! scale for the purpose of obtaining toans in various markets. At one time in Colombia in the 1920s there were representatives of American houses using high-pressure methods on borrowers. - From the history of the 30 years si World War Il, the impression can dily be gained that default on i tional obligation is rare. The Paris Club meet only occasionally to deal with a case and is successful in scheduling payments to avoid impression, but not the reality, of substantial default. The historical record of the more than one hundred from the Napoleonic period to War Il, however, suggests that was much more frequent. ly, euphoria and reckless lend with great waste of resources, al inevitably led to default. Den mer generella slutsats man dra av Kindlebergers analys är att garna inte själva kan väntas svara kstramningar så länge lån erbjuds - nå- fl! som knappast är onaturligt med tante på det tryck många ledare i dessa luder utsätts för - samtidigt som mark- .tskrafterna frambringar långivare som t villiga att ta stora risker hela vägen hm till den punkt där betalningsproblem börjar uppkomma. llllker och kreditförsäkrare Idag får de privata bankerna allt fränare tritik för sitt agerande under senare år. Sett iett bredare perspektiv är det emellertid uppenbart att framför allt bankerna omedelbart efter första oljekrisen fyllde ca central funktion genom att effektivt överföra arabvärldens överskott till uoch östländer och att överlikviditet allt sedan dess skapat ett bestående utlå- ningstryck. Det hade krävts mycket mod av den som velat bromsa 1970-talets låneexpansion. I dag måste man konstatera att en typ av i grunden positiv och väl motiverad utlåning, som inleddes i böljan av 1970- talet, fick löpa för länge. Frågan vad som egentligen hänt är oundviklig och en del av svaret ges i en av de få kritiska analyser som offentliggjordes inifrån bankvärlden; Lawrence Brainards (Bankers' Trust . . . ''The Role of Commercial Banks in Balance of Payments Crises - The Cases of Peru and Poland", NY March 1981.) analyser av bankutlåningen till Peru och Polen; - "Bank involvement probably prolangs the period of time during which policymakers can ignore signs of economic disequilibria. In the case of Peru, the banks acted first to prolong the stabilization period by providing 37 the government with balance of payments financing in exchange for what proved to be a halfhearted adjustment effort. This action ultimately led to the need for more drastic stabilization measures which then had to be implemented within a very brief period of time because of the danger of imminent default. In the case of Poland, bank lending also prolonged significantly the early phase of the cycle, and so far it has also acted to postpone effective stabilization measures in the crisis phase. To again draw on the analogy to the Peruvian case, these developments suggest that bank lending ultimately willhave made the stabilization effort in Poland more difficult". Det är inte syftet med denna artikel att söka påvisa någon större skillnad i de privata bankernas vilja att lämna nya lån å den ena sidan och de offentliga kreditförsäkramas garantigivning å den andra. Någon sådan skillnad existerar egentligen inte. Går man längre in i analysen av konsolideringsfallen Polen och Peru finner man emellertid en väsentlig skillnad dem emellan; en skillnad som speglar en tilltagande konflikt mellan de offentliga och privata fordringsägarna. I Perufallet kunde bankerna till stor del dra sig ur landet innan krisen blev ett faktum. I det några år senare Polenfallet gick detta inte att göra på samma sätt. Detta följde av en hårdnande attityd bland kreditförsäkrarna, vars stigande skaderegleringar hade böljat skapa oro hos de egna budgetmyndigheterna. I dag har frågan vem som ska bära kostnaden för den realekonomiska lättnaden, som många låntagarländer oundl 38 vikligen behöver, kommit att utvecklas till en av de centrala punkterna i skuldproblemet. Hitintills har bankerna med rätta kunnat hävda att deras kostnader för skuldomförhandlingarna i huvudsak bestått i den tid som kvalificerad personal fått ägna åt räddningsaktioner i stället för ny långivning. I många fall har man t o m tjänat på omförhandlingarna p ga högre räntemarginaler. Spegelbilden av detta är naturligtvis de offentliga försäkramas ganska dystra erfarenheter. Vad kommer att hända? Under en rad år har EKN i sina regeringsskrivelser m m diskuterat finansmarknadernas stabilitet i ljuset av u- och östländernas skuldutveckling. Såsom ett värsta, men inte alls omöjligt, alternativ har allvarliga kriser behandlats. Trots att vi i dag otvivelaktigt har kommit närmare Pågon form av sådan kris måste varje försök till mer preciserad prognos härav anses vara omöjlig. De ansatser i denna riktning som gjorts - t ex av Världsbanken - blir egentligen bara trendframskrivningar av vilka man kan dra slutsatsen att lånebehoven totalt sett inte minskar särskilt mycket under överskådlig framtid. Detta trots att flera av de betydande låntagarländerna redan har gjort - och förväntas fortsätta göra - väsentliga ansträngningar för att minska sina löpande underskott. Ett av de centrala problemen för den närmaste tiden är var man ska finna tillräckliga medel för att över huvud taget täcka det bruttolånebehov som finns. Arabvärldens överskott minskar och många mindre och medelstora banker - vilka svarat för en mycket stor del av volymen men har fått en ganska liten del av förtjänsten på skuldutvecklingen - har börjat tveka. Detta samtidigt som en allt större belopp kan anses ligga infruset i skuldomförhandlingar mm. Den generella bild man - i avsaknad av precisa framskrivningar - kan skapa sig av de närmaste årens utveckling sak· nar inte positiva inslag. Man kan här främst peka på en betydande tendens till sjunkande dollarräntenivåer. Vidare har oljemarknadens relativa mättnad varit gynnsam. Trots detta är det de negativa inslagen som måste anses dominert dagsläget. Världskonjunkturen och framför allt då råvarupriserna ger kna past låntagarna någon draghjälp under d närmaste åren, då den redan ackumul rade skulden skapar enorma återbet ningsbehov. Frågan vart skuldproblemet under g" !ande omständigheter leder de stora !å lagarekonomierna kan egentligen ba besvaras genom att hänvisa till de t huvudalternativ som i dag kan målar upp: Ingenting händer. Ännu för några må- nader sedan förklarade många bedöma att skuldbördan var ett "pseudopr blem: Inga länder betalar någonsin tillb ka sina skulder, de bara sköt skuldtjänsten''. På den akademiska s· dan har företrädarna för denna åsikt, u der den senaste tiden, dragit sig allt mer bakgrunden. Att cheferna för de stö internationella bankerna fortfarande ut talar sig tvärsäkert i denna riktning .. däremot knappast svårförståeligt. Allvarliga problem kommer. I dag b känner sig de flesta bedömare till den och för sig mycket breda grupp av sp domar som utpekar 1983 till "omfö~ handlingarnas" år. Att räkna upp kan · dater till omförhandling kan lätt bli en -vuppfyllande profetia, som knappast lilger i EKNs intresse. Det väsentliga är • heller om en omförhandling kommer j! stånd. Avgörande är snarare hur omlrbandlingen kommer att se ut och klart t att flera av de relativt sett mer betyduide länderna har så omfattande proIllem att de förr eller senare kommer att behöva någon form av reella lättnader i skuldbördan. Hur stora dessa kan behö- " bli är det däremot knappast någon ide llll försöka yttra sig om. För många banker torde det emellertid bli helt nödtindigt att skriva av vissa fordringar och Isa sitt kapital för täckning av andra. ADmänt sett anses de flesta banker vara tillräckligt välkonsoliderade för att klara de uppkommande påfrestningarna samtidigt som flertalet av de bankproblem som ändå kan uppstå ska kunna lösas med offentligt stöd. T o m de värsta bankproblemen skulle därför - sägs det ofta- vara relativt lindriga i så måtto att "bara" aktieägarna skulle drabbas. Det tredje huvudalternativet är katastrofscenariot av 1930-talstyp med markant fallande produktion och levnadsstandard till följd. I det läge världsekonomin i dag befinner sig skulle något så- dant kunna utlösas såväl av kraftigt ökande som av kraftigt sjunkande oljepriser! En annan faktor som skulle kunna utlösa eller förstärka en allvarlig kris ir en kraftigt ökande protektionism i västhandeln. Om en utveckling av denna typ skulle komma till stånd talar mycket för att först många låntagarländer och sedan också flera betydande banker - som ju också har betydande problem bland sina inhemska kunder - skulle kunna möta allvarliga problem. 39 Finns det lösningar? Ingenting kan i dag vara mer felaktigt och improduktivt än att förenkla och söka syndabockar. Sådant kan man med förtroende överlåta åt den internationella finanspressen som i dag ägnar en betydande del av sitt utrymme åt elaka historier om banker; ett ämne som på några få månader har trängt ut beundrande artiklar om marknaden och dess sofistikerade bedömningsmetoder. Den seriösa diskussionen av skuldfrågans hantering måste däremot bölja med en insikt om problemets allvar och art. Alltför länge har skuldbördan och dess ev konsekvenser diskuterats enbart i termer av de två ytterlighetsalternativen enJigt ovan. Denna förenklade syn leder till kontraproduktiva åtgärder. Den enda "lösning" som existerar är därför att söka vägar att begränsa antalet skuldomförhandlingar till ett rimligt fåtal och att i dessa fall söka hitta en realistisk fördelning av den realekonomiska bördan. Ett stort antal miljarder dollar beror på hur väl man lyckas med detta. Centralt är att på något sätt få stopp på eller åtminstone bromsa den nedåtgående spiral som böljar skjuta fart. Economist har ett förslag; " låt världen stanna ett halvår så vi hinner tänka lite" , vilket sammanfattar situationen i ett nötskal. Världen saknar helt enkelt verktyg för att angripa problemen. Det kanske största problemet i detta avseende är det stora antalet aktörer på marknaden. Främst gäller detta naturligtvis bankvärlden med de 469 (eller var det 502?) bankerna i Polens skuldkonsolidering, vilket ger en försmak av vad som kan komma. Till detta kommer långivarländernas sinsemellan minst sagt divergerande intres- 40 sen samt olika åsikter och intressen inom vart och ett av dessa etc. Betraktar man skuldproblemet ur en mer övergripande synvinkel finns sålunda endast en "lösning": Att snarast hitta en form för en meningsfull samordning kring de gemensamma intressena. Denna "mångmiljarddollarfråga" är ett ämne i sig; till sin natur och omfattning alltför stort för denna artikel och dess författare. Klart står dock att huvudvillkoret för en rimlig hantering av skuldfrågan är kraftfulla och effektiva förhandlingsmaskinerier bland långivarna; maskinerier som måste finnas dels på den offentliga, dels på den privata sidan och som i sin tur måste kunna utrustas med mandat för att kommunicera med varandra. Hur snart sådana maskinerier kan komma att upprättas på ömse sidor och hur snart de kan bölja fördela bördor torde vara den i dag viktigaste frågan i skuldproblemet. Sammanfattning och ljusglimt? Hur skuldproblematiken kommer att utvecklas är i dag en öppen fråga. Tvär· säkra uttalanden saknas förvisso inte men den mindre kategoriskt lagde bed~ maren har egentligen bara att accepte11 en stor osäkerhet. Säkert är egentJigel bara att vi står "i slutet av böljan" av e1 period där finansvärldens flexibilitet styrka kommer att sättas på prov. Mycket stora världen står på spel men än111 har finansvärldens agerande inte vari helt förtroendeingivande. Nyckeln till en positiv utveckling a' skuldfrågan ligger i en konstruktiv di kussion mellan samtliga finansvärJde huvudaktörer. Här finns det - för uttrycka sig försiktigt - ännu opr· mark. För att hitta en avslutande lj glimt i denna ganska dystra artikel k man peka på den "koordinator" som setts för att samordna banker, stater internationella organ i ansträngningar hantera Sudans problem. Bara en op mist kan dock kalla detta mer än en lit ljusglimt.