GUNNAR BIÖRCK: Demokratins villkor och riksdagens arbetsformer Riksdagens arbetsformer är inte avpassade för den ökning av arbetsvolymen som ägt rum under senare år. "Är det en diskuterande folkförsamling vi har eller är det i stället 300 flitiga byråsekreterare plus några överordnade byråchefer, som sitter och 'förvaltar' sina uppgifter med stor plikttrohet men utan perspektiv och helhetssyn?" Frågan ställs av professorn och riksdagmannen (m), Gunnar Biörck, som ocksåfrågar sig om denna utveckling är en orsak till - eller enföljd av - att politikens kraftcentrum så länge paralyserades av det långvariga socialdemokratiska regeringsinnehavet, att de regeringstrogna riksdagsmännen förvandlades till ett osjälvständigt transportkompani. Riksdagens nuvarande arbetsvillkor är ett hinder för att den skall kunna uppfylla de villkor, som en effektiv demokrati kräver. Den är för svag då det gäller att sätta självsvåldiga myndigheter, hänsynslösa arbetsmarknadsorganisationer och landstings- och kommunförbund på plats, konstaterar författaren. Svensk Tidskrift har bett mig teckna ned några tankar under denna rubrik. RiJI. ligtvis har det skett med anledning av all jag förra hösten gjorde ett försök att SvD analysera de faktiska grunderna t1 det s k politikerföraktet. Föraktet -jaa vill hellre begagna ordet ''misstroendet - härrör till stor del ur besvikelse: a. tingen att man ej kan uppnå större enit het eller att man uppnår enighet på bekostnad av program eller löften. Hur po. litikerna än vänder sig har de alltid några som faller dem i ryggen och anser 511 svikna i sina personliga förväntningar. Realpolitik i ett läge där ingen har ai. lut majoritet måste bestå av försök Il övergripande samförståndslösningar, men dessa kan inte alltid uppnås, aa priset ter sig för högt. Materiella pris kli man förhandla om, men pris som innelt uppgivande av väsentliga principilA värden är svårligen förhandlingsball skillnaden i tolerans och temperamal mellan å ena sidan moderaterna och den andra de två övriga borgerliga J*' tierna har manifesterats vid två l"ell' ringskriser: moderaterna har därvid bit den starkaste känslan för ordhålliglit och fair play. Jag har i debatten försvarat riksdalt männen, och detta av två skäl. Det är att jag lärt känna det alldeles övent gande flertalet av kamraterna i kae maren som hederliga och aktningsvält personer, därtill ganska resonabla snart de befinner sig utanför kamm• väggar. Det finns ingen anledning att"' akta dem och i allmänhet heller inte misstro dem. Det skulle därför • skönt om vokabulären i kammardellt terna kunde hyfsas - partiledarna är värst, särskilt när TV-kamerorna gk Det andra skälet är att riksdagens arbetsflnner är svårartade och inte avpassade • den arbetsvolym, som numera belasll'verksamheten. Detta är icke enskilda agsmäns fel. agsarbetets omfattning l!aligt regeringsformen är riksdagen 1olkets främsta företrädare". Dessa fö- Rträdare "stiftar lag, beslutar om skatt l staten och bestämmer hur statens meål skall användas". Därjämte är det lisdagens uppgift att " granska rikets ~relse och förvaltning". Det bör tillägIIS att riksdagsmännen i sin egenskap av 1olkets" företrädare själva förväntas llhängiggöra frågor, klagomål och för- -från folkdjupen genom motioner, interpellationer och enkla frågor. Denna aare verksamhet är av betydande omfattning. Under riksmötet 1981/82 erhöll riksdatentill behandling 229 propositioner från ~qeringen (förmodligen flera hyllmeter llara det) och 2 572 av riksdagsmännen själva väckte motioner, varjämte det hmställde 187 interpellationer och 426 enkla frågor till statsråden. Antalet utottsbetänkanden, som behandlade dessa propositioner och motioner var 673. För överläggningarna i kammaren härom åtgick 660 timmar, fördelade på 143 sammanträden på dagtid och 34 tvällssammanträden. Under dessa hölls 6950 anföranden, vartill kommer 2 270 repliker, samt företogs 1680 omrö tningar med rösträkning ("knapptryckning"). Det är enligt min mening ett Guds under att det inte blir flera feltryckningar (multiplicera l 680 med 349 ledamöter!) in vad massmedierna skadeglatt redovi- 341 sar. Ett ögonblicks trötthet eller distraktion en kvart i tolv på kvällen , med auktionsförrättaren talman Eriksson i talmansstolen - och olyckan är framme, när majoriteten hänger på en röst, eller när kvittningsmännen (ära vare dem i höjden!) trots allt misslyckats med att få till stånd jämna par. Vad är det då journalisterna finner sin glädje i? Jo, naturligtvis just i sådana sällsynta mänskliga svagheter, förutom det, förstås, att det är roligare att skriva om det, varom man är oense, än om de många, många tunga och viktiga beslut, där man likväl har resonerat sig fram till enighet: hälsan tiger still. Men när det inte blir votering vet - tyvärr - sedan varken allmänheten eller de flesta riksdagsmännen själva, vad som egentligen har beslutats! Överhuvudtaget är det så gott som omöjligt att hålla reda på det materiella innehållet i sådana riksdagsbeslut, i vilkas behandling på utskottsplanet en riksdagsman inte själv deltagit. Man är helt enkelt tvungen att lita på sina partikamraters omdöme och följa dem i voteringarna. Kontroversiella ställningstaganden brukar normalt diskuteras i riksdagsgrupperna på tisdagseftermiddagarna - men det är så dags det, om ärendet skall behandlas på onsdagsförmiddagen! Kontakten mellan partiernas utskottsrepresentanter och motionärer, som inte tillhör vederbörande utskott, är enligt min erfarenhet alldeles för ofta otillfredsställande. Riksdagens arbetsformer "utreds" med ojämna mellanrum, senast 1976, och nu pågår en ny runda. (Jag kan väl minnas hur min egen far, Wilhelm Björck, för fyrtio år sedan ledde en dylik ' ,,, '.' .. ' 342 utredning.) Frånsett själva enkammarreformen har det väl i övrigt mestadels endast lett till småjusteringar i marginalen. Ty riksdagen är en fruktansvärt konservativ inrättning - sannerligen troget efterlevande 1809 års konstitutionsutskotts rekommendation att vara "visligt trög till verkning men fast och stark till motstånd''. Med den ena eller andra motiveringen avslås förrnodlingen 2500 av de 2 572 motionerna, hur vettiga de än är. Riksdagen är hård mot de sina! Eller rättare sagt, kanske: den är skicklig när det gäller att skjuta ifrån sig sådant som verkar "jobbigt", genom evinnerliga bordläggningar och till sist, om inget annat hjälper, hänvisning till någon utredning, på- gående eller ännu inte påtänkt. Vi har alldeles för många, för stora och för långsamma utredningar, som producerar oläsbara, repetitiva mammutvolymer. där orden är till för att dölja bristen på tankar, och de leder sedan ofta till lika oformliga mammutpropositioner, som ingen hinner läsa. (Överhuvudtaget undrar man vilka de människor är, som verkligen hinner läsa alla trycksaker i "samhällsfrågor", som f n håller pappersmasseindustrin under armarna här i landet? Läser författarna ens varandras produkter?) Men när man under hänvisning till den gamla socialdemokratiske skomakaren och finansministern F W Thorssons s k Geddesyxa, med vilken han på 1920-talet avlivade tre fjärdedelar av de då sittande utredningarna, i besparingssyfte föreslår en ny kommitteslakt - då skyggar riksdagen och vill bara inte. Stort bättre öde röner sällan interpellationerna eller frågorna. Regeringskansliets tjänstemän har nästan alltid till ioMI förpliktande svar att lägga i statsrådea mun. Vartill tjänar då all flit som · dagsmännen utvecklar på (snarare än kammaren? Det kan man onekligen fliti sig. Min svärfar, som var en framstaer* industriman, men av pliktkän la ffi. måtts acceptera ett riksdagsmandat, skrev sin situation med orden "tvåJwl att göra ingenting på bestämda tid Det är inte så underligt att den sve riksdagen numera är ganska väl tillg sedd med "ombudsmän" men fattig på kvalificerade jurister, riker, ekonomer, tekniker, toreta:gsle.. re och vetenskapsmän. Kanske behöva en senat, med andra u och befogenheter än den gamla kammaren, men med en sakkunskap? Parlament eller ämbetsverk? Själv formulerade jag mitt första av riksdagen genom rubriken på en kel i SvD (3/12 1977): "Parlament ämbetsverk?" Är det en dis folkförsamling vi har, eller är det i 300 flitiga byråsekreterare plus överordnade byråchefer, som sitter "förvaltar" sina uppgifter med plikttrohet men utan perspektiv och hetssyn? Och är en sådan orsak till, eller en följd av, att kraftcentrum så länge det långvariga socialdemokratiska ringsinnehavet att de riksdagsmännen förvandlades till osjälvständigt transportkompani oppositionen ägnade sig åt ett program- och motionsskrivande i löshetens tecken - l'art pour l ledan det vid sidan av riksdagen växte 1fP två-tre allt maktlystnare fackliga or- ~sationer, som själv ville göra politik, tdl två kommunförbund, som gjorde anpå att få agera som oberoende •er i staten. Och därtill massmedierna, den tredje -.smakten - framför allt televisionen som fungerar i två samtidiga roller: *Is som skådebana för verkliga polilika live-shows eller av beskäftiga och ltagsna domptörer regisserade utfråg•gar, dels som kanal för vänsterindoktnnering genom "politiskt medvetna" Jlllll1lalisters försorg - personer vilkas kwlifikationer och kompetens för sina ~ppgifter är och förblir förborgade för ivriga medborgare, eftersom tillsättningIII av deras tjänster inte är föremål för den insyn, som normalt gäller även för Yisentligt mindre betydelsefulla poster i samhället. Genom den nya regeringsformen har riksdagen nu blivit den första statsmakten, symboliserat därigenom att talmanlen i rang går före statsministern och att riksdagen står före regeringen i statskalendern. Det är visserligen sant att "rep:ringen styr riket" - men med mycket väsentliga inskränkningar: riksdagen ensam stiftar lag och regeringens styrning kräver riksdagens förtroende och skall ske "under lagarna". Men myndigheterna lyder under regeringen och inte under riksdagen, och till myndigheterna kan regeringen delegera mycket av den "norm- ~vningsmakt" som den själv disponerar. Vi har här i Iandet minst 300 statliga myndigheter (och ett oöverskådligt antal kommunala). Dessa utfärdar på egen hand, efter generella bemyndiganden, ett ävenledes oöverskådligt antal författ- 343 ningar, föreskrifter, bestämmelser och allmänna råd, som drabbar medborgarna och de verksamheter i vilka de är sysselsatta. Riksdagens kontrollfunktion För sin kontrollfunktion - att granska rikets styrelse och förvaltning - har riksdagen helt otillräckliga resurser: JOämbetet och riksdagens revisorer. Sedan JO:s ämbete trots, eller tack vare, tillkomsten av 4 JO:ar, förlorat sin karaktär av ett bart huggande svärd mot odugliga och fala tjänstemän och alltmera tenderat att bli ännu en kuratorsinstitution för att lugna ledsna och förtretade medborgare, och högre tjänstemän samtidigt kunnat huka sig bakom särskilda skyddsbestämmelser mot åtal, är det inte längre mycket bevänt med riksdagens kontrollmakt på den kanten. Och på revisionsområdet är riksdagens revisorer totalt underbemannade jämfört med det till regeringens förfogande stående Riksrevisionsverket. Moderata förslag att lägga det senare under riksdagen har hittills inte lett till något. Nu är det väl så att den klassiska parlamentarismen velat göra en klar boskillnad mellan den lagstiftande makten och den dömande. Detta har förmodligen lett till att JO: s ämbetsberättelse bara "läggs till handlingarna" utan realbehandling eller debatt. Det föreligger en häpnadsväckande diskrepans mellan den möda riksdagens konstitutionsutskott och kammaren ägnar åt att påtala smärre formella felaktigheter från regeringens sida i dechargesammanhang och den totala bristen på intresse för beivrande av myndigheters missbruk och övergrepp. Om 344 inte riksdagen själv anser sig kunna ta befattning härmed borde i vaije fall konstitutionsutskottet kunna uppdraga åt JO-ämbetet att syna anmärkningsvärda förhållanden på riksdagens vägnar. Så hjälplös gentemot byråkratin som riksdagen är borde den inte behöva vara. Likväl skyndar man långsamt, i filttofflor, när det gäller att kupera myndighetsstatens avarter och försvara medborgarna mot myndigheterna. Jag är också rädd att det kamaraderi, som de parlamentariska lekmannarepresentanterna i verkstyrelser och statliga företag - genom sin funktion som gisslan hos myndigheterna - hotar att inneslutas i, riskerar att försvaga i stället för att förstärka den kontrollfunktion, som folkets främsta företrädare borde känna ett primärt ansvar för. Riksdagen är för svag Uppmaningar till riksdagen att ta sig samman och karska upp sig - mot myndigheter, mot fackliga organisationer och mot landstingsförbundet, för att återföra makten dit där den hör hemma, nämligen hos de folkvalda - har tyvärr förklingat ohörda och obeaktade. Alltför många personer sitter på båda sidorna samtidigt. Enligt min mening är iksdagen för svag när det gäller att sätta självsvåldiga myndigheter, hänsynslösa arbetsmarknadsorganisationer och de överorganisationer för landsting och kommuner, som tror sig vara något slags extra statsmakt, på plats. Gustaf Wasa reducerade kyrkans makt, Karl XI reducerade den besuttna bördsadelns makt och Gustaf III såg i vaije fall till att riksdagsmännen slutade att ta utländska mutor. Då var kungarna första statsmakten. I dag ärdet riksdagen. Kanske är tiden inne att i samband med återflyttningen till Helgeandsholmen försöka samla, som norr· männen sade, "all makt i denna sal". Eller i vaije falllitet mer än för närvaraJIde. - Ja detta var några tankar (och känslor) rörande demokratins villkor. Ordet "villkor" kan ha två innebörder: dels krav som det är nödvändigt att få uppfyllda för en tillfredsställande funktion dels, mera prosaiskt, de för närvarande faktiskt existerande verksamhetsbeting. elserna. Evad det gäller riksdagen har jag funnit att dess arbetsvillkor försvårar ett effektivt tillvaratagande av de enskiJ. da medborgarnas intres en gente~ andra maktgrupper i samhället, sominte berörs av konstitutionella stadganden Riksdagen är för svag och för långsam: "too little and too late". Riksdagensjälv är den enda institution, som skulle kunna vidtaga ändringar härvidlag, men riksdagen har så svårt att besluta sig. Medandra ord: dess nuvarande arbetsvillkor ar ett hinder för att den skall kunna uppfylla de villkor, som en effektiv parlamentarisk demokrati kräver. Och här, till sist, ett varningen ord til de egna. I ett litet, kämpande parti finns det vanligen en god överensstämmelse mellan partiorganisationen och riksdagsgruppen, såväl i sak som till person. Deu boskillnad mellan partiledare och riksdagsgrupp, som omständigheterna under det gångna riksdagsåret för moderater· nas del framtvingat, har inte varit bra. Partihögkvarterets unga tjänstemänoci rådgivare har på något sätt kommit Il framstå som en inre cirkel, som givit direktiv och anvisningar till bl a riksd381' ledamöterna. Dessa senare är dock, generellt sett, de som besitter den största erfarenheten, både från yrkes- och samhällslivet och från den dagliga umgängelsen med andra partiers företrädare. Antingen partiet är i regeringsställning eller iopposition är det till syvende och sidst i riksdagen partiets program skall omsättas i handling. Riksdagsgruppen får aldrig förvandlas till ett de namnlösa partistrategernas transportkompani. I ett stort riksdagsparti måste det finnas utrymme för en mångfald av personliga insatser från dem som är verksamma på 345 fältet. Fyrtiofyra år av so~ialdemokratisk ledning av rikets styrelse har åtföljts av fyra borgerliga regeringar under sex år. Oavsett septembervalets utgång är det nödvändigt att den moderata politiken utformas med ett långsiktigt perspektiv, som inte alltför mycket skyms av kortsiktiga taktiska finter. Demokratins livsvillkor är frihet. Frihetens förutsättning är självständiga och orädda medborgare - både bland väljarna och bland dem som valts till deras företrädare.