SWEDBERG: n från och till protektionism ltriJ~slitienJ import- och exportkvoter och har numera ersatts av mera sofistike- - •.~.1,h•••A••, skriver bankdirektör Swedberg, som redogörfår utvecklingunasie årtiondena. Oljeprishöjningden höga dollarkursen och inflationen storafienderna till ett fritt handelsutIlillan länderna. De har lett till att det en 'grå" area med indirekt verkanav protektionism samtidigt som • m.a,7n111 bekänner sig till frihandeln. Protektionismen under efterkrigsåren var någonting helt annat än dagens nyprotektionism eller nymerkantilism. Hamlets frå- ga till Polonius huruvida molnet på den eljest så fria himlen inte höll på att förvandlas från en kamel till en vessla och sedan, lika omärkligt, till en val kan illustrera övergången från de tekniskt sett ganska enkla handelsrestriktioner i form av import- och exportkvoter, som kännetecknade de första efterkrigsåren, via tullar till de olika handelshinder av långt mer sofistikerat slag, som idag begränsar världshandeln. En vandring genom skogen av handelspolitiska skyddsåtgärder sedan 1945 leder oss via stationer, och scenarios vilka endera antyder framsynta initiativ eller bara misstag och besvikelser. Alla de åtta stationerna, så många blir det nämligen inalles, har två ting gemensamt - de är fascinerande när man ser tillbaka på dem och de antyder, hui: den fria marknadsmekanismen försöker bereda väg för den fördelning över de nationella gränserna av varor, kapital och arbete, som utgör en förutsättning för konkurrens och ekonomisk utveckling överhuvurl. Den första stationen omfattar slutet på det andra världskriget och dc första efterkrigsåren. Då började de instrument i den handelspolitiska diplornatien användas, som vi idag egentligen utan vidare tar för givna. Under hösten 1943 träffades Churchill och Roosevelt på ett slagskepp ute på Atlanten för att försöka dra upp riktlinjerna för hur varor och kapital skulle röra sig i en värld utan krig, och de gjorde detta innan segern långt ifrån var i sikte. 30 Det är stimulerande att de båda krigsledarna ägde den andliga kraften att göra ett så enastående försök så tidigt för att uppnå det ännu idag avlägsna målet: en fri värld i fred, och en värld där handeln är fri. Efter detta följde åtskilliga stora initiativ vad gäller handel och kapitalresurser. I syfte att motverka den knapphet på många förnödenheter, som låg bakom de tidigare årens importrestriktioner, tillskapades så- lunda Internationella Valutafonden. Denna skulle uttryckligen bidraga till att få bort de handelshindrande valutarestriktionerna. 1945 tillkom vidare, efter en konferens i den amerikanska badorten Bretton Woods, ett valutasystem byggt på fasta växelkurser och med dollarn som basvaluta. Något senare såg också GATT (General Agrcement on Tariffs and Trade) i Geneve dagens ljus. Detta stora avtal, vilket senare visat sig betyda så mycket för världshandelns tillväxt, innehåller vid sidan av regler för tulluppgörelser också viktiga regler av allmänt handelspolitiskt innehåll. Från dessa tidiga efterkrigsår bör i minnet också återkallas Marshallplanen från 1947-48. Som resultat av denna väldiga amerikanska satsning tillfrisknade Europa efterhand, och de hårda importrestriktionerna kunde överges. Tullar ersätter handelskvoter Det andra större scenariot täcker åren 1958-67. Den låga inflation som då rådde gjorde användningen och betydelsen av tullar större än de föregående årens export- och · importkvoter. Världshand scenen dominerades i själva verket av fortgående liberaliseringsprocess, un vilken de ännu höga tullarna attackera via olika förhandlingsomgångar i GA - Dillon-ronden, Kennedy-ronden, får nämna bara ett par. En högst betydelsefull förändring · trädde år 1960 i mönstret av handels tiskt verksamma internationella organ· tioner. Då inträdde nämligen Förenta S tema och Canada somjämbördiga part det ännu idag så verksamma ekonomi samarbetsorganet i Paris, OECD (Org sation for Economic and Commercial velopment), med ~ugofem västliga in striländer ink! Japan som medlemm Detta betydde slutet på en period av a rikansk överlägsenhet på de ekonomi och tekniska områdena av en ojämfo storlek. Detta scenario täcker också gr dandet av regionala handelsgrupper EG, EFTA och även LAFTA. När man här kan se tillbaka på dessa handelsgr peringar är det, då så mycket nu an beträffande EG:s protektionism, angelä att understryka att de grundläggande i erna bakom dem var att främja den int nationella handeln, inte att snedvrida d De var handelsfrämjande, inte hand hindrande. Station tre i denna serie avser slutet 1960-talet (1967- 71). Den ekonomiska tuationen i variden var då allmänt fortfarande gynnsam, och tämligen Ii inflation i fårening med en aktiv efterti gan baserad på riktlinjer från Keynes dess kännetecken. Emellertid fanns un ~run· som an så ~rup· nfårs läget ideriter· den. j els· t på a si· sett iten ·frå- var tder ännu gyllene efterkrigsår ett antal faktorer. U-ländernas begränsade i världshandeln, särskilt svårigheter att själva skapa kapital, sålunda allvarliga bekymmer. staterna i u-världen, ofta järnlätta att identifiera bland de s k (Newly Industrialized satte ganska tidigt under efin importkontrollerande åtfor att säkerställa sin expanderande och exportproduktion. Denna pokompletterades med ansträngningar fl fritt tillträde till marknaderna i iliksom med krav på att få del av •~r•u'w~ produktionsresurser och, framallt, att få kapital till icke onerösa relive till eljest mycket gynnsamma vill- ... Hyprotektionismen börjar sätta in Dm jämf<irelsevis väl balanserade situationen på världshandelsfältet försämrades limligen hastigt under den senare delen IV 1960-talet. Strukturellt betingade anpassningsprocesser inom industrien på- skyndades också genom framträdandet av kraftfulla konkurrenspartners som Japan och NIC-länder såsom Södra Korea, Taiwan och Brasilien. Den internationella textilkrisen utgör ett exempel på de ökande spänningarna, och den resulterade så tidigt som 1961 i den fårsta mer omfattande textiluppgörelsen, den s k Short Term Cotton Agreement. Som fåljd härav bö~adc arsenalen av klassiska handelshinder i form av tullar att ersättas av en 31 hel rad protektionistiskt inriktade åtgärder såsom marknadsarrangemang (s k OMA:s, dvs Orderly Market Arrangements) och subsidier av olika slag. De tämligen blandade motiven får dessa åtgärder rättfärdigar rubriken nyprotektionism får att täcka aktiviteterna från denna tid, med ökade statliga stimulansåtgärder får exporten som ett gott karaktäristikum. Vi finner nu en annan typ av protektionism än tidigare, svårare att klarlägga och definitivt mer svår att genomskåda, när det gäller de bakomliggande drivkrafterna. 1971 skull bli det fårsta av de tre chockåren under det gångna årtiondet. Scenario fyra kan dateras till den 15 augusti 1971, när underskottet i Förenta Staternas lö- pande betalningsbalans blev så stort, att Nixon-administrationen införde importkontroll. I december samma år övergavs också möjligheten att fritt omväxla dollar i guld, och systemet från Bretton-Woodsåren bröt därmed samman. Världshandeln ökade under perioden 1960-73 med ca 9% per år, en siffra, som senare överträffats endast får år 1976. Scenario fem börjar 1973-74, när den fårsta oljechocken (den s k OPEC I) inträffade. De redan då existerande rubbningarna i världshandeln fårstärktes under de följande åren av en nära nog femfaldig ökning av oljepriset. Inflationen steg samtidigt snabbt och blev ett allmänt ont. Detta i sin tur ledde till ett fall överlag i efterfrågan och, ehuru svårmätbart, till att osäkerheten samtidigt stegrades. De protektionistiska spänningarna vad gäller 32 handel och investeringar intensifierades likaledes. Det blev härvid, som GATT:s generalsekreterare Arthur Dunkel understrukit, oftare frågan om spänningar än klart konkreta åtgärder. En faktor som otvivelaktigt tänstgjorde som en broms i regeringarnas beredvillighet att ge vika inför det ökade protektionistiska trycket var de pågående multilaterala förhandlingarna inom GATT:s ram, den s k Tokyo-ronden. Ehuru dessa fram till 1979 varken var särskilt resultatrika eller snabba, föranleddes ändå rege· ringarna genom deras existens till upprepade deklarationer till förmån för ett fritt handelssystem och försökte tvivelsutan hejda den framryckande protektionismen. Å andra sidan började då, för att citera professor Gerard Curzon, en besvärlig period av både "double-talk" och "doublethink". Mitt sjätte scenario hänför sig till den andra stora oljechocken 1979 (OPEC II), som har fått så stora återverkningar och ju fortsätter ännu idag. Den gjorde definitivt slut på förhoppningarna att världens energikris skulle kunna lösas inom en nära framtid och att vi skulle kunna nå ekonomisk stabilitet igen. I själva verket lever vi ännu i det förlängda perspektivet av detta scenario men delvis också i ett nytt. Detta sjätte scenario antyder att vägen mot protektionism nu har blivit mer attraktiv, och scenariot avslöjar en klar brist på förtroende för framtiden, en brist på anpassning över stora delar av produktionsområdet och - framför allt - en brist i själva företagsamheten. Den senare delen av sjuttiotalet kännetecknades, som vi minns, av låg och samtidigt ojämn tillväxt i värl ekonomien. Olyckligtvis finns det ett svärande förhållande mellan låg tillvoch negativ handelspolitisk aktivitet. tillväxt främjar protektionism, vilken i utgör ett hinder för ekonomisk tillväxt. Ansträngningarna i västra Europa attackera den stigande inflationen via Europeiska betalningssystemet (E från mars 1979 har visat sig framgångs · ur monetär synpunkt men knappast i ka pen mot inflationen. Därmed har de p tektionistiska spänningarna ytterlig ökat. Inflationen utgör alltjämt den st fienden, och det är därför ej fårvånande Internationella Valutafonden vid sin ' sammankomst i september-oktober l återupprepade vad som sades vid topp tet i Ottawa i juli - vi måste fortsä kampen mot inflationen om vi skall ku uppnå den högre investeringsnivå och större tillväxt, på vilka en varaktig fårb" ring i sysselsättningen kan bygga. Ansträngningarna att vidareutve grunden får det fria handelssystemet le under perioden fram till ett helt nytt stern av s k uppfårandekoder GATT:s ram vad gäller handelshinder annat slag än tullar, s k icke-tariffåra h delshinder. Därmed steg ett delvis GATT-system fram, ehuru spörsmålet man skall fårfara vid import som stör h rnamarknaden (den s k safeguardkla len i artikel XIX i GATT) lämnades ol" Och därmed står vi vid den sjunde s tionen på vägen mot nyprotektionism Detta scenario med dess utvidg ta- ' n. de av multilaterala regler bör kunoss något av optimism for framEn huvudförutsättning är då att u-länderna delar något av ansvaret marknadskrafterna lämnas någorfria att arbeta. _ ....,~._,. Vi lever for närvarande i en orsakad av den höga dollarkurDenna har troligen redan betytt lika som den andra oljechocken vad nya spänningar i världshandeln. i fråga om tullbehandling, bekvalitetskontroller, standards och av mer sofistikerat slag än tidiinvecklade upphandlingsbestämr eller regler för tillstånd att bedriva se i ett importland, allt är de exempel bandelshinder av annat slag än tullar kvantitativa importrestriktioner eller mVER:s (frivilliga exportbegränsningoch OMA:s. Den 'grå' arean med lkilda system av protektionism - EG med bventioner, USA med OMA:s och VER:s samt Japan med sitt speciella, vä- atligen muntliga regelsystem - utvidgas Dtlöpande, och regeringar och myndigheter blir mer och mer frestade att avvika från de fundamentala principerna i det internationella handelssystemet. Samtidigt bekänner man sig helt fromt till frihandel. Ett inslag i handelspolitiken dikterat av ekonomiska maktmotiv - terrorbalans är ett uttryck som är användbart också här - 33 ter sig alltmer uppenbart, i samma mån som de tekniska hjälpmedlen i ökad utsträckning blir 'gråa' och svårgenomskinliga som redskap for den nya merkantilismen-protektionismen. Denna följd av scenarios må sluta med en utblick på Tokyo. I Japan dröjde det åtskilligt länge, innan man släppte kontrollen vid gränserna av kapital och varor. På den japanska hemmamarknaden verkade å andra sidan de fria marknadskrafterna långt mer effektivt och flexibelt som broms gentemot inflationen, än man i allmänhet foreställer sig. Japan markerar numera villighet att hålla tillbaka sin export får att ej störa produktionen på andra marknader. Det väldiga japanska exportöverskottet, särskilt stort gentemot USA och EG, representerar å andra sidan ett allvarligt handelspolitiskt problem, som i det långa loppet inte kan angripas genom exportbegränsningar (VER:s eller OMA:s) utan måste lösas inom det öppna handelssystemet sådant detta utbyggts via exempelvis de nya GATT-koderna. Frivilliga exportbegränsningar och subventioner Över dagens ansträngda handelspolitiska scen med åtgärder som både direkt och indirekt snedvrider utrikeshandeln sänker sig skuggorna allt mer. Märkvärdigt är att klassiska skyddsvapen såsom kvoter nu upplever en sådan renässans. Exempel härpå finns från textilsektorn, där ytterligt hårda forhandlingar sedan i somras pågår 34 i Geneve i syfte att skära ned importen av textilier till industrivärlden från såväl usom i-länder. Ett annat fålt representerar bilarna, där stora delar av importen till Västeuropa just sker inom ramen for kvantitativa begränsningar. Bland de öppet insatta handelspolitiska åtgärderna framträder i forsta hand de s k frivilliga exportbegränsningarna (VER:s). Det mest aktuella exemplet härpå utgör japanernas åtagande vis a vis USA att frivilligt begränsa sin export av personbilar for åren 1981-83 med 7,7% for ett fårsta år. Också japanska TV-apparater till USA hålles frivilligt tillbaka. Vidare har NIC-länder som Taiwan och Sydkorea lovat att inskränka sin export till USA av en sådan känslig vara som skor. Att det i de här fallen i mycket ringa utsträckning är fråga om frivilliga åtgärder är uppenbart. Störande är också att investeringsaktiviteten i spåren av sådana överenskommelser lätt lokaliseras till områ- den, vilka eljest ej skulle ha kommit i fråga for nya industrier. Hela detta fålt av skyddsåtgärder ter sig överhuvud betänkligt, då konsumenten ofta berövas tillgången till funktionellt och prismässigt sett överlägsna produkter. Detta utgör får öv~ rigt en sanning, som den amerikanska International Trade Commission (ITC) i fjol fann sig foranlåten att uttala får de amerikanska bilfabrikanterna såväl som for Carter-administrationen. Inom området for den indirekt verkande protektionismen, den 'grå' sfår varom talats ovan, ökar otvivelaktigt också i dagsläget frekvensen och intensiteten av de insatta åtgärderna. Med den offentliga torns stigande betydelse i denna nym kantilistiska area blir det naturligt att s liga stödåtgärder, främst kanske i form subventioner, tillgrips får att dämpa m· nöjet med den sjunkande sysselsättnio i spåren av prisbillig import. Ofta tillg sådana åtgärder som led i anpassnings cesser inom särskilt krisdrabbade indus er, och ofta rubriceras de också som t porära. Äger de samtidigt karaktären exportsubventioner, är de visserligen bjudna enligt GATT:s uppfårandek Med den ökande integrationen mellan landsmarknaderna och hemmamarkna blir emellertid den nationella gränsen betydelselösare som skiljedelare me vad som får utiandseffekt eller inte. minst med hänsyn härtill framstår j subventionerna som speciellt allvarliga de indirekt verkande skyddsmedlen konkurrens utifrån. Den nuvarande växtkraften i den tektionistiska floran hänger till en del s man med att ett antal besvärliga områ fick lämnas olösta i Tokyo-ronden, t hela fåltet av skyddsåtgärder mot m nadsstörande import. En annan orsak den brokiga protektionistiska djungeln att de otvivelaktigt effektiva och klart a protektionistiska uppfårandekoderna fi Tokyo-ronden ännu ej hunnit bli prakt' verksamma fullt ut. En positiv faktor, som bör kunna verka den tilltagande protektionismen, å andra sidan att GATT-koderna allt börjar visa sig kunna hämma många av handelshindrande ambitionerna hos elj sek- t frestade regeringar. Ett Ej just i av mot lrOt m- :len t ex r ktill ar l tiån ;kt nar er :le ·st element, som också bör kunna bitill att den nya protektionismen ej upp med alltför många huvuden, den nya allmänna session inom som skall äga rum i höst i Geneve. Jl•mg<:n lär vara att då försöka få utink! NIC-länderna mer eradc av att medverka i GATT:s "ngningar att hålla handelsvägarna flma. Vidare torde den besvärliga frågan den marknadsstörande importen överd skall mötas bli behandlad igen vid .. nya GATT-sessionen liksom också extriktionerna, frivilliga eller ej . Den fDOmTokyo-ronden så värdefullt utlngda arsenalen av motåtgärder mot 35 protektionism bör genom den stora GATT-sammankomsten i höst därmed så småningom kunna få nya kraftiga inslag till världshandelns bästa. Mot denna bakgrund bör en slutvinjett över den långa vägen från efterkrigsårens kvardröjande protektionism fram till dagens och ·morgondagens pånyttfödda skyddsåtgärder kunna bli efterkrigstidens store frihandelsarkitekts, den för någon tid sedan bortgångne brittiske handelsministern Reginald Maudlings ord: " Vad vi nu behöver för framtiden är inte endast den negativa frånvaron av kontroller och bestämmelser, inte bara frihet från restriktioner utan framför allt frihet för vårt eget skapande" .