SVEN JOHANSSON: Administration på regional nivå I forra numret av Svensk Tidskrift diskuterades landstingens vara eller icke vara. Landshövding Svenjohansson berör delvis samma frågor då han behandlar fordelningen av arbetsuppgifterna på regional nivå. Han konstaterar att skattetrycket nu nått en sådan nivå att vi inte längre har råd medfyra olika nivåer med självständig beskattningsrätt. Färre skattenivåer är nödvändigt även om det skulle gå ut över den kommunala beskattningsrätten. Hela rollfårdelningen mellan de olika samhällsorganen i landet måste omprövas. En centralfråga är ämbetsverkens ställning både ifårhållande till regeringen och till de olika regionala myndigheterna. U nder de senaste 20-30 åren har det med jämna mellanrum flammat upp en tidvis ganska intensiv diskussion om vem som skall svara får olika samhällsfunktioner på regional nivå. I fårsta hand har diskussionen gällt hur uppgifterna skall fårdelas mellan landstingen och de statliga länsor· ganen, särskilt länsstyrelserna. 1971-78 var jag landstingsråd i Stockholms läns landsting och är nu sedan drygt två år landshövding i Västerbottens län. Mot bakgrund av erfarenheterna från mitt arbete inom både den Iandstingskommunala och den statliga sektorn skall jag här göra några reflektioner i anslutning till debatten om den regionala administrationen i vårt land. Från flera olika håll har under den senaste tiden framförts krav om att landstingen skall avskaffas. Huvudproblemet i den debatten är får mig att vi här i landet nu nått ett sådant skattetryck att vi helt enkelt inte längre har råd att hålla oss med fyra olika nivåer med självständig beskatt· ningsrätt. I praktiken har vi får övrigt fem skattenivåer. Förutom staten, landstingen, kommunerna och de kyrkliga församling· arna har riksskatteverket med sina olika anvisningar till taxeringsarbetet - t ex när det gäller värderingen av olika förmåner - i praktiken kommit att bli en femte beskattningsinstans. Färre skattenivåer - helst en enda - är enligt min uppfattning ofrånkomligen nödvändigt om vi skall undvika total kollaps på skatteområdet och detta även om det skulle gå ut över den kommunala beskattningsrätten. Som ordfårande i 1976 års kommunalekonomiska utredning må det tillåtas mig att erinra om att vi under partipolitisk enighet i den utredningen tydligt visade på vad som under de närmaste åren skulle hända med den kommunala ekonomin. Mot denna bakgrund är det fcir mig något forbryilande med den på vissa håll ganska nymornade debatten om exempelvis kommunalskattens snabba utveckling under de senaste åren. Varfår har man låtit åren gå utan att ta itu med dessa problem? Rollfördelningen Inom länsdemokratikommitten arbetar man f n med olika frågor i samband med rollfårdelningen mellan landsting och statliga myndigheter på regional nivå. Inom en snar framtid lär kommitten komma att publicera ett antal alternativa modeller. Uppenbart är emellertid att detta är ett utredningsarbete på lång sikt och att det kommer att dröja länge innan några mera väsentliga fårändringar möjligen kan komma att bli genomförda. Här skall jag inte närmare gå in på dc långsiktiga frågorna om hur arbetsuppgifterna skall fårdelas mellan våra olika samhällsorgan. Jag vill dock understryka den i och fcir sig självklara nödvändigheten av att eventuella fårslag om mera genomgripande fårändringar i arbetsuppgifterna mellan olika myndigheter i vårt samhälle måste vara baserade bl a på en genomgå- ende analys av rollfcirdclningen i hela vårt samhällssystem. ågon sådan analys har - trots många års utredande - mig veterligen aldrig presenterats. 219 En av de centrala frågorna i detta utredningsarbete måste bli dc centrala ämbetsverkens ställning både i fårhållande till regeringen och i fårhållande till de olika regionala myndigheterna. Även om det kanske kan uppfattas som "att svära i kyrkan" vill jag ändå ifrågasätta om man kan driva kravet på ämbetsverkens självständighet gentemot regeringen hur långt som helst. I vårt statsskick måste det finnas garantier fcir att statsmakternas övergripande politiska värderingar snabbt skall kunna slå igenom även i de centrala ämbetsverkens löpande verksamhet och detta trots att kanske en eller annan generaldirektör kan ha en från regeringen avvikande åsikt. Ett visst mått av "ministerstyre" torde därfår vara ofrånkomligt. Bör man då i avvaktan på länsdemokratikommittens överväganden låta administrationen på regional nivå i stort sett fårbli oförändrad? Nej, enligt min mening finns det all anledning att skyndsamt se över i fårsta hand rollfårdelningen mellan olika regionala myndigheter inom den statliga sektorn. Ett huvudproblem i detta arbete blir utan tvivel det fårhållandet att den statliga administrationen i vårt land i så hög grad är grupperad kring våra centrala ämbetsverk. Detta präglar i hög grad också den statliga administrationen på både regional och lokal nivå. Icke sällan leder detta till revirtänkande och därmed sammanhängande effektivitctsbristcr. Ett utryck fcir denna relativt hårda sektorisering av vårt samhälle är exempelvis det faktum att en länsstyrelse inte ens har formell rätt att anfcira besvär hos regering- 220 en om något centralt ämbetsverk skulle fatta ett beslut som av länsstyrelsen uppfattas som negativt for länet i fråga. Det talas mycket om att länsstyrelsen bland mycket annat skall vara "språkrör" for länets innevånare. Skall länsstyrelsen effektivt kunna fullgöra denna roll, är det ett minimikrav att länsstyrelsen som så- dan också får generell rätt att genom formella besvär bringa enskilda ämbetsverks beslut under regeringens prövning. Någon sådan rätt existerar inte i dag. Jag är visserligen väl medveten om att mitt förslag strider mot förvaltningsprincipen att statliga myndigheter inte får anföra besvär över varandras beslut men ett undantag från den regeln borde i detta sammanhang vara i hög grad godtagbart om man menar något allvar med talet om en ökad decentralisering. Tag regionalpolitiska hänsyn Särskilt när det gäller att i olika förvaltningsbeslut ta regionalpolitiska hänsyn märker man tydligt konflikten mellan ämbetsverkens sektorsintressen och länens behov av övergripande samhällsbedömningar. Människorna ute i länen har svårt att forstå att staten när den uppträder i skepnad av ett affärsdrivande verk tillämpar målsättningar som är helt i konflikt med den övergripande regionalpolitiken. En nedläggning av en vägstation eller en fyrplats kan i och for sig vara motiverad om man ser problemet från det enskilda verkets utgångspunkter. Ur en vidare synvinkel är den likväl oacceptabel. Åtgärden kan exempelvis medfora att sysselsättningstillfållen försvinner. Vad som for verket i fråga uppfattas som en besparing kan i praktiken för staten totalt sett - genom nödvändigheten a\' arbetsmarknadspolitiska åtgärder for att motverka forlusten av arbetstillfållen - komma att innebära stora merkostnader. Inom ramen for den allmänna sysselsättningspolitiken borde de affärsdrivande verken ha möjligheter att utan att frångå sitt allmänna lönsamhetsansvar också köpa särskilda " regionalpolitiska tjänster". Det system som tillämpas i fråga om SJ och de olönsamma bandelarna borde rimligen kunna användas på väsentligt fler områden. En sådan kombination av allmän samhällsservice och regionalpolitiska insatser bör ha goda forutsättningar att bli en effektiv form av sysselsättningspolitik. Samverkan mellan myndigheterna En relativt enkel åtgärd när det gäller att åstadkomma bättre samverkan mellan olika statliga myndigheter på regional nivå vore vidare att etablera en väsentligt utökad samverkan på det rent administrativa planet. För närvarande har t ex som regel varje myndighet sin egen personaloch ekonomiadministration. s tatskontoret har börjat studera dessa problem och dessa studier bör snabbt leda till en fördjupad samverkan på de rent administrativa områdena i forsta hand mellan olika statliga myndigheter på samma ort. Möjligheterna att öka effektiviteten i den statliga administrationen på regional nivå borde också bli väsentligt större om man kunde påskynda utvecklingen mot en ökad frihet för kommunerna att själva forma sin förvaltning. (Här förutsätter jag självfallet att sådana ändrade regler inte medför en kostnadsövervältring från stat till kommun.) I rimlig utsträckning måste man då också acceptera att olika kommuner väljer skilda metoder för att lösa sina uppgifter. Väsentliga frågor I avvakten på att statsmakterna på basis av bl a länsdemokratikommittens principiella överväganden tar slutlig ställning till hur vi i Sverige skall ha vår administration på regional nivå borde man "i det korta perspektivet" kunna inrikta sig på följande delfrågor: l Möjligheterna att till kommunerna överföra ytterligare uppgifter. 2 Länsstyrelsens dubbla roll som både 221 "regeringens forlängda arm" och " lä- nets språkrör" måste starkare markeras. Det innebär bl a att länsstyrelsen bör få en generell besvärsrätt i frågor av vä- sentlig betydelse för länet även när det gäller de centrala ämbetsverkens beslut. 3 Ökad skyldighet för dc statliga verken att i sin löpande verksamhet ta regionalpolitiska hänsyn. 4 Utbyggd administrativ samverkan mellan statliga myndigheter på samma ort. Dessa fyra delområden uppfattar jag främst som praktiska frågor som bör kunna angripas från i forsta hand administrativa utgångspunkter. Möjligheter bör finnas till rationaliseringar och besparingar. Samtidigt skulle man få tid till dc mera djuplodande teoretiska analyser som enligt min uppfattning är oundgängligen nödvändiga innan man tar ställning till dc genomgripande frågorna om behovet och lämpligheten av en mera radikal forändring i rollfördelningen mellan dc olika samhällsorganen i vårt land.