SYNNÖVE CARLMAN: Att utreda är att vilja I nummer 2 i år granskade Svensk Tidskrift vad regeringen hade uträttat sedan 1976. Dilemmat är att det ofta tar lång tid att ändra den politiska riktningen, då tidigare beslut sryr utvecklingen långtframöver. Den politiska viljan kan emellertid också taga sig uttryck i tillsättning av utredningar, som på ett begränsat område snabbt kan taga fram material som möjliggör en kursändring och ettförverkligande av regeringsdeklarationen. Assistenten i Justitiedepartementet Synnäve Carlman, som redigerar och sammanställer den årliga Kommittiberättelsen och svararför kommittiredovisningen i rättsdatasystemet, har granskat de kommitteer och särskilda utredare som arbetarfor närvarande. Regeringen har i mångafall visat sin politiska vilja både genom att lämna tilläggsdirektiv till av socialdemokraterna tidigare tillsatta utredningar och genom att tillsätta rrya kommitteer. Rätt hanterad kan kommittitillsättningen - med allt vad däri ingår av personval och direktiv - vara ett medelför regeringen attforverkliga dess politiska intentioner. Efter första världskrigets slut togs det statliga utredningsarbetet upp till granskning och om· prövning. Det huvudsakliga syftet var att sta· tens kostnader för kommitteväsendet var för höga. Nettoutgifterna för år 1920 rörde sig om närmare 5,7 miljoner kronor, dvs ungefår samma kostnadsläge som för budgetåret 1969/70, vilket framgår av nedanstående sammanställ· ning, uppgjord av departementens organisa· lionsavdelning (tusental kronor) : Budgetår 1969/70 5652,4 tkr 1970/71 15 726,6 " 1971/72 34731,4 " 1972/73 50585,5 " 1973/74 53412,0 " 1974/75 70828,3 " 1975/76 94138,0 " 1976/77 95 781 ,0 " 1977/78 133137,1 " 1978/79 208828,1 " 1979/80 231852,7 " UD:s kommittekostnader är ej medräknade. Under de senaste två budgetåren uppgick dessa till 950,3 tkr respektive l 555,2 tkr. Det finns således även i våra dagar skäl för kritik mot de höga kommittekostnaderna och man kan delvis förstå viljan till kommittesJakt i likhet med vad som ägde rum under åren 1922, 1928 och 1932. Men sedan dess har mycket hänt vad gäller regeringens och riksdagens möjligheter att stoppa utväxten i tid. Det kaa därför vara på sin plats att erinra något i kort· het om de administrativa styrmedel som har följt i de stora reduktionernas spår och se vad som gäller i dag. Verktygen för kontroll över kommitteväsendet finns sedan minst sextio år tillbaka. Det är Iliedes en gemensam fråga för regering och opposition att i tid begränsa utredningsexpansi:men. Men man bör också ha klart för sig att tllmmitteväsendet är regeringens särskilda bemlningsorgan för "att åstadkomma något". Det kan således även betraktas som något mycRt positivt med ett omfattande och livaktigt ~mmitteväsende, om de ekonomiska ramarna Iiilåter detta. Detta framhöll åtminstone socialdemokraterna på 1920-talet då de kom i regeringsställning och började använda sig av komIllitteer för att utforma sina planer på statens edverkan i samhällets successiva omdaning. Det är också intressant att se hur den regeringspolitiska viljan har slagit igenom i val av utredningsform, -område, uppdragstagare och ändrad inriktning på redan existerande utredningars arbete vid en jämförelse med tiden vid regeringsskiftet 1976 och tiden därefter. Först några ord om de administrativa och politiska styrmedlen. I samband med de särskilda besparingsaktionerna år 1920, beslöt Kungl Maj:t att statskontoret skulle inkomma med förslag till lämpliga rationaliseringsåtgärder för att öka effektiviteten i kommittearbetet. På grundval av statskontorets förslag utfårdades den 29 augusti 1921 en kungörelse med vissa bestämmelser angående kommitteer. I kungörelsen upptogs bl a föreskrifter med syfte att vinna större koncentration i och förbättrad kontroll över kommittearbetet. Denna kungö- relse ersattes senare av en kungörelse den 28 juni 1946, vilken med vissa modifikationer gällde till den l maj 1976 då den ersattes av den nu gällande kommitteförordningen (1976: 119). Vid sidan härom har det sedan lång tid tillbaka 157 funnits en kommittehandbok som ger praktiska anvisningar för kommittearbetet och kontakterna med departementen m m. Den nu aktuella heter Kommittehandbok (Ds SB 1978: 1). Kommitteer och särskilda utredare För att rätt förstå det regeringspolitiska viljeuttrycket vid val av utredningsform är det nödvändigt att närmare uppehålla sig vid skillnaderna mellan de två existerande utredningsformerna och de medverkandes rättigheter i det ena eller andra utredningsorganet. Av kommittehandboken framgår bl a att regeringen kan tillkalla antingen en kommitte, som består av flera ledamöter, varav en av dem är ordförande, eller en enda person som då kallas särskild utredare och vanligen kallar sig för utredning, vilket är praktiskt ur datateknisk söksynpunkt. Kommitteredovisningen ingår i det s k rättsdatasystemet, vilket det finns anledning att återkomma till senare. Kommitteer och särskilda utredare kan biträdas bl a av sakkunniga, experter och sekreterare. Det är ledamöterna som fattar besluten under arbetets gång och svarar för kommittens förslag. De sakkunniga har inte beslutanderätt men deltar i arbetet på samma sätt som ledamöterna om inte kommitten beslutar något annat. De har således rätt att vara med vid kommittens sammanträden och delta i överläggningar. De skall också ha tillgång till skriftligt material som arbetats ut för kommittens räkning. Experterna biträder kommitten med särskilda uppgifter. Det är kommittens eller, i andra hand, ordförandens sak att bestämma 158 när och hur en expert skall bistå kommitten och vad som i övrigt skall gälla för expertens medverkan i arbetet. Ledamöterna har rätt att foga reservationer till ett betänkande och att reservera sig mot förslag som en majoritet av kommitten lägger fram. Ledamöterna har också rätt att avge särskilda yttranden som fogas till betänkandet. Samma rätt har de sakkunniga, och om kommitten medger det, experterna i de frågor som har ingått i deras uppdrag. Det är ordföranden som leder kommittens arbete, vilket bl a betyder att han/hon svarar för att sekretariatets arbete bedrivs effektivt. Ordföranden har också ansvaret för vissa ekonomiska frågor. Den särskilde utredaren har samma ställning. Kommittens sekretariat utgörs av en eller flera sekreterare (bitr sekreterare) och av kontorspersonal. sekretariatet planerar, organiserar och administrerar under ordförandens ledning kommittens arbete, genomför delutredningar och bereder och dokumenterar ledamöternas beslut. sekreteraren (eller en av dem) ansvarar under ordföranden för det löpande arbetet. Personval och direktiv Personvalet är således mycket viktigt ur politisk synpunkt. Detta gäller naturligtvis främst ledamöter och då särskilt ordföranden och den särskilde utredaren. Det bör dock betonas att sekreterarnas och kontorspersonalens arbete också är viktigt ur politisk synpunkt, även om detta är mer indirekt. sekreteraren kan ofta genom uppläggning av sina arbetspromemorior styra in utredningsarbetet på lämpliga respektive olämpliga banor och rent praktiska utskriftsproblem kan t ex bidra till att direktivens tidsramar inte går att uppfylla, hur duklio ga utredarna än må vara. De frågor som kommitten skall utreda- mer eller mindre ingående - brukar redovisas i särskilda direktiv, som from år 1977 ingår ie~ löpande direktivserie som är gemensam för departementen. I samband med departemenllo Uänstemännens formuleringar av direktivteto ten finns det goda möjligheter att den politisb viljan strandar på "det dunkelt sagda är eld dunkelt tänkta". Direktiven är alltid utgångspunkten för k• mittens arbetsplanering. Och här kommer~ des tolkningsfrågor in i bilden. Det som självklart för direktivskrivarna visar sig syn !igen dimmigt och frasbetonat när man s gripa sig an med arbetet att konkretisera politiska visionerna. Av egen erfarenhet vetjlf att följande mening kan fördröja ett utrfld. ningsarbete nära nog ett halvår, därför att saJIIo manträdestiden går åt till att ena sig om e1 gemensam tolkning av vad som menas konkret med "De alternativ för datordriftens organisation som kommitten väljer att studera närmaJ'II bör belysas och jämföras i tekniska, organisatoo riska, säkerhetsmässiga, ekonomiska, tidsmåto siga, personalmässiga och driftsmässiga ay.; seenden." Slutet blev i det här aktuella fillid att kommitten hittade på en egen infallsvinW och kom bort från problemet. Men vilka k narler hade den då inte åsamkat statsverk Det ligger någonting i ordspråket att väga s· ord på guldvåg. I direktiven kan anges när resultatet av utredning bör föreligga. Det kan också fra av direktiven att arbetet skall bedrivas i e per, eventuellt att ett delbetänkande skall ut i debattsyfte. Ett exempel på detta är be· ndet Den elektroniska hästen, som videoamutredningen gav ut och som är ett nytt epp, därför att det har skrivits i kåseriform. Genom att ge tilläggsdirektiv till befintliga !redningar, kan arbetets inriktning ändras engt den politiska viljan, vilket också har skett, m framgår av sammanställningar i slutet av tikeln. ering och ekonomi kommittehandboken betonas särskilt att det utomordentligt viktigt att kommitteernas anering är realistisk. Många kan vara berörav när ett betänkande avges. Framför allt Janerar departementen givetvis sitt arbete ed utgångspunkt i kommitteernas planering. t finns därför ett stadgande i kommitteförningen som säger att en kommitte snarast kall göra upp en plan för sitt arbete och att tlenna plan fortlöpande skall ses över. Det departement som har tillkallat en kommitte skall således hållas kontinuerligt underrättat om arbetets fortskridande. Denna arbetsplanering utgör också ett värdefullt underlag för departementens ekonomiska planläggning. Den övervägande delen av kostnaderna för utredningsverksamheten inom regeringskansliet belastar departementens kommitteanslag. Kommitteerna kan vanligtvis inte självständigt göra något som kostar pengar utan får vid behov göra framställning till departementschefen, 159 Men det motsatta kan naturligtvis också hända, om personalen känner att de har ett stöd i ryggen att falla tillbaka mot inför enträgna böner om det ena eller det andra som utredarna anser vara värdefullt att genomföra. Men det är inte bara departementet i egenskap av huvudman för en kommitte, som blir underrättat om kommittens eller den särskilde utredarens arbete. Enligt en tilläggsbestämmelse till riksdagsordningen skall regeringen årligen, samtidigt med budgetpropositionen, lämna riksdagen en redogörelse för verksamheten inom de kommitteer som har tillsatts efter beslut av regeringen. Arbetsredogörelsen ingår i vad som from 1975/76 års riksmöte kallas kommitteberättelsen, tidigare riksdagsberättelsen eller Berättelsen om vad sig i rikets styrelse tilldragit haver eller kort och gott: Blå boken, efter det blåa omslaget. Det finns ett särskilt stadgande i kommitteförordningen om att kommitteerna före den l november vaije år skall lämna underlag för denna redovisning i berättelsen. Begreppet kommitte innefattar i det här fallet även de särskilda utredarna. I kommitteberättelsen redovisas således kommitteernas och de särskilda utredarnas verksamhet under året inför riksdagen, som då har tillfälle att yttra sig över kommittekostnaderna eller omfattningen på verksamheten m m, vilket också har skett många gånger under det här seklet. som beslutar i vaije särskilt fall. I praktiken är Att ändra den politiska inriktningen givetvis den dagliga handläggningen överflyt- Det skulle i det här sammanhanget föra för tad på någon departementstjänsteman. Och långt att mer i detalj redovisa jämförelser melhär kan således på nytt den politiska viljeinrikt- lan den uttryckta målsättningen vid t ex val ningen aningslöst försvinna, misstolkas eller eller i partiprogram och riksdagsdebatter, med dribblas bort under åberopande av olika skäl. de områden som nu utreds. Men redan en ytlig 160 genomgång av materialet, visar att det mesta tycks ha tagits upp i utredningssammanhang. Det förefaller som om tekniken för att ändra den politiska inriktningen går ut på att ta begränsade områden åt gången och kräva ett snabbt resultat i stället för att ge sig in på stora komplexa områden som tar tid att utreda. Metoden kräver att helheten bevakas, men det är väl egentligen onödigt att påpeka. Men ändå, sådana fel har begåtts tidigare och kan göras om i brådskans tecken. Det verkar också som strävan att individualisera tex sociala förmåner, kommer på kollisionskurs med de krav som detta ställer i ett senare skede, på bedömningsfrågor, vilket då kräver personalmedverkan och därigenom ökad förvaltning, vilket man försöker motverka på andra håll. Men problematiken tycks framför allt ha upptäckts i samband med frågor som rör datateknikens utveckling. Vad som emellertid finns all anledning att granska närmare är det gigantiska dubbelarbete och kaos som måste bli följden om man i vällovlig decentralistisk anda går för långt. Nog har jag fått en hisnande känsla av detta när jag har läst de direktiv som berör regionala och kommunalpolitiska frågor. Mer än en gång har jag frågat mig: hur går det här ihop med kraven på minskade förvaltningskostnader? Hur går det ihop rent säkerhetspolitiskt förresten. Kaos är väl en sida av sårbarheten i ett land. Avslutningsvis kan det vara av intresse att redovisa några framtagna siffror vad avser antal utredningar under vissa tidsperioder. En viss reservation måste dock göras för omedveten felräkning. Totala antalet kommitteer och särskilda utredare (l ) tillkallade före regeringsskiftet 1976 samt uppgift om tilläggsdirektiv (2) av de idesocialistiska regeringarna enligt 1981 års kommitteberättelse Departement l Ju 15 UD 2 Fö s 4 K 3 E 3 B 7 u 5 Jo 2 H 2 A 7 Bo 3 I 4 Kn 4 S:a 62 2 8 2 3 3 2 2 24 Direktiv och tilläggsdirektiv givna under oJi. ka regeringar: Regeringen Palme 1973-09-16-1976-09-19 Direktiv till nya kommitteer och särskilda utredare: 279 Tilläggsdirektiv till befintliga d:o 37 Regeringen Fälldin 1976-10-07-1978-10-05 Direktiv till nya kommitteer och särskilda utredare: 211 Tilläggsdirektiv till befintliga d:o l Regeringen Ullsten 1978-10-18-1979-09-20 Direktiv till nya kommitteer och särskilda utredare: Ul Tilläggsdirektiv till befintliga d:o l ' ~eringen Fälldin 1979-10-12-1980-11-13 1981 års kommitteberättelse) ~ektiv till nya kommitteer och särskilda ~tredare: 92 lrmäggsdirektiv till befintliga d:o 21 Min slutsats är att det råder en sjudande ~tivitet inom kommitteväsendet, som visserli- ,nhar medfOrt ett alltfOr högt kostnadsläge, ~n att detta går att rätta till framfOr allt gelOm användande av rättsdatasystemet på ett effektivt sätt. Systemet är i dag inte riktigt lämPärmarfor årgång 1980 161 pat fOr detta, men det är under utveckling. Självfallet bör antalet uppdragstagare minskas 'i många kommitteer, men "kommitteslakt" är inte ett medel som jag för min personliga del har någon sympati för. Det ger ett negativt intryck. Man skulle kunna tro att möjligheter saknas att reglera omfattningen i tid, men så är det faktiskt inte. Däremot kan jag förstå att man vill "slakta" kommitteer som tillkallats fOre regeringsskiftet 1976, men det är en annan sak. kan rekvireras från Svensk Tidskrifts expedition, tel 08-67 59 55, eller genom insättning av kronor 30:- på postgiro 72744-6. l