OLLE NYMAN: Parlamentarism och upplösningsmakt Dm sittande grundlagskommitlin behandlar bl a frågan om regeringens möjlighet att besluta om extra 1'al. den sk upplösningsrätten. Professom i offmt/ig rätt, Olle Nyman, redogörfor det ulrtdningsarbete som ligger bakom nu gällande btstämme/ser. Nyvalsinstitutet börfinnas som en säkerhetsventil inom systemet men upplösningsmakten måste reserveras for klara unJantagsfall och brukasytterst restriktivt, mmar han. Den utredning som för närvarande arbetar med vissa grund lagsfrågor har bla till uppgift att överväga upplösningsrätten - regeringens möjlighet att besluta om extra val - och frågan om fasta eller rörliga valperioder for riksdagen. Systemet med fasta mandatperioder, som gör att de mandat som tillskapas genom extraval endast avser vad som återstår av löpande ordinarie valperiod, i kombination med den nuvarande korta, treåriga mandattiden har ju i realiteten rätt kraftigt begränsat utrymmet for nyvalsinstitu tet. Därmed aktualiseras på nytt ett spörsmål som berör en väsentlig frågeställning när det gäller att i grundlag reglera det parlamentariska regeringssättet, regeringens upplösningsmakt. De nuvarande reglerna om nyvalsförordnande (extra val) tillkom i huvudsak genom den omfattande partiella grundlagreformen 1968-69, några år före antagandet av den nya regeringsformen. När denna sedan togs genom totalrevisionen 1973-74, överfördes i den de nya bestämmelserna om nyvalsinstitutet med vissa jämkningar (avgörandet ligger hos regeringen inte hos statsministern enbart, som var fallet under övergångsperioden 197 1-74). Författningsutredningen och grundlagsberedningen Under det utredningsarbete som foregick reformbeslutet var meningarna delade i upplösningsfrågan. Författningsutredningen (1963) ville lägga avgörandet hos statschefen. " Urtima val beslutes av Konungen; sådant beslut må fattas endast på hemställan av statsministern." Detta utredningens fårslag till grundlagtext skulle givit konungen möjlighet att vägra r 28 godkänna statsministerns hemställan om nyval ("urtima" val} men skulle å andra sidan också hindrat statschefen att framtvinga nyval mot regeringens önskan. Författningsutredningen fann det inte självklart att en ministärs önskan att pröva sin framgång hos väljarna i varje läge borde ges rareträde framfOr riksdagsmajoritetens uppfattning. Om regeringen lidit m·derlag i riksdagen och den riksdagsmajoritet som drivit fram detta beslut kan bilda underlag fcir en ny regering eller om överhuvud taget en ny regering med stöd av riksdagens m<0oritet kan bildas, borde det inte utan vidare vara givet att den besegrade regeringen skall ra angripa riksdagens mandat genom att utlysa nya val. Så argumenterade fcirfattningsutredningen . Självfallet hade man inte anledning att räkna med sådana situationer annat än som undantagsfall. Det vanliga måste vara att statschefen bifaller en statsministers hemställan om nyval. Men även undantagsfallen borde forutses och forfattningsutredningen ville tänka sig att konungen i sådana lägen skulle kunna uppträda som garant fcir att parlamentarismens principer fick en riktig tillämpning: "Genom att själv bilda sig en mening och fatta sitt beslut, under de forutsättningar forfattningen anger, kan statschefen här i vissa lägen bli en faktor som bidrar till den parlamentariska demokratiens funktion." På denna punkt blev det reservationer. Två ledamöter (s och fp) ville ge regeringen oinskränkt rätt att anordna extra val. Om en regering önskade vädja direkt till medborgarna, borde den alltid ha denna möjlighet. Genom nyval !ar man då garantier fcir att både folkrepresentation och regeringspolitik verkligen står i överensstämmelse med folkets önskan. Väljarna uppkallas till skiljedomare mellan rikscia gen och regeringen och valutslaget bestämmer den parlamentariska situationen. En ledamot (c) motsatte si)!: forslaget o upplösningsrätt även i den utformning som ut redningen tänkte sig. Motivet fcir helt anisande var att regeringsmakten inte borde fö stärkas på riksdagens bekostnad. Vid 1·arjf konflikt mellan regering och riksdag är det regeringen som skall vika. Regeringsmakten sk vara grundad på riksdagsmajoritetens fcirtrofnde, inte tvärtom. Regeringen skall inte kun handla mot riksdagens vilja. Liksom flertalet svårare frågekomplex so aktualiserades under forarbetena fcir den m regeringsformen blev även frågan om uppr ningsrätten fciremål fcir fcirnyade övervägand i en ny utredning. Direktiven till grundlag redningen forordade att beslutanderätten träffande riksdagsupplösning och nyval skul tillkomma regeringen ensam. Grundlagberedningens fOrslag (1967) överensstämde med ön kemålen i direktiven. (Den mot upplösnings. 1 rätten negative reservanten återkom även denna utredning.} Författningsutredningens , variant, som inrymde en viss självständig prö1 ning från statschefens sida, var överspelad i oc med ställningstagandet att statschefen konst'- 1 kvent borde hållas borta fran alla handlinl(ar med politiskt innehåll. Gällande regler De nuvarande reglerna bygger på grundlag redningens fcirslag. Regeringen har makten a efter eget bedömande hantera nyvalsinstitute frånsett de fcirsta tre månaderna av rn nyva riksdags tillvaro och vidare med det självkla undantaget att en regering som redan entledigats och endast fungerar som expeditionsministår iavvaktan på ny regeringsbildning inte kan törfoga över nyvalsvapnet. En misstroendefårilaring beslutad av riksdagen blir verkningslös om regeringen inom en vecka bestämmer sig töratt anordna nyval (extra val). Regeringen är enligt regeringsformen får sin ställning beroende av riksdagen. Men regeringen har utrustats med ett vapen gentemot riksdagen. Regeringen kan anordna ett kontrollprov på om dess principal, riksdagen, svarar mot folkviljan. Under löpande valperiod kan riksdagens mandat angripas av det statsorgan IIIIII enligt regeringsformen är ansvarigt inför riksdagen. Står en sådan ordning i god överens- !lammelse med parlamentarismens principer? l'lrlamentarismens princip Det grundläggande innehållet i parlamentarismen är att den styrande och verkställande makten i staten skall utövas i överensstämmelse med den opinion som är den härskande i parlamentet. Den politiska viljeinriktning som år den fårhärskande i folkrepresentationen skall komma till uttryck i och bestämma också riksstyrelsen och regeringspolitiken. För att dttta skall kunna garanteras, skall det statsorgan som utövar riksstyrelsen vara beroende av och ansvarigt inför riksdagen. Idealet ur parlamentarismens synpunkt är att det råder ett törhållande av harmoni mellan riksdag och regmng. Helst bör regeringen åtnjuta riksdagens lörtroende, positivt manifesterat. Minimikravet år att regeringen åtminstone tolereras av riksdagen. 1974 års regeringsform är utformad för att tillgodose detta minimikrav (negativ parlamentarism). 29 Parlamentarismen tar alltså sikte på relationen mellan riksdag och regering. Parlamentarismen innebär att maktläget i riksdagen bestämmer regeringens öde. Finns det en mot regeringen fientlig majoritet i riksdagen och denna genom vederbörligt beslut går till aktion mot regeringen, borde enligt parlamentarismens regler denna majoritet få tillfälle att träda i regeringsställning. Det måste prövas om majoriteten är regeringsduglig och kan enas om en regeringsbildning. Först om så inte är fallet, finns det anledning att tillgripa riksdagsupplösning och nyval. Att regeringen skall fårfoga över upplösningsrätt gentemot folkrepresentationen äringen given beståndsdel av parlamentarismen. Att upplösningsmakten ibland och även inom doktrinen uppfattats som ett naturligt komplement till parlamentarismen är historiskt betingat. Parlamentarismen har utvecklats ur den konstitutionella monarkin. Den parlamentariskt ansvariga regeringen har övertagit monarkens politiska befogenheter. Den har då kommit att överta även de monarkiska prerogativen i fårhållande till parlamentet, främst upplösningsmakten. Ett fårfattningsinstitut som var naturligt och adekvat i ett statsrättsligt system uppbyggt får att tillgodose maktbalans och jämvikt har förts över till renodlat demokratiskt-parlamentariska monistiska system, där den parlamentariskt ansvariga ministärens upplösningsmakt gentemot parlamentet är mera främmande och långtifrån"självklar. I parlamentariska statsskick som inrymmer självständiga politiska funktioner får statschefen, t ex Frankrike och Finland, får upplösningsrätten en helt annan plats i systemet. just i Frankrike finns också en lång tradition inom 30 statsrättslig doktrin - Prevost-Paradol, Duguit, Barthelemy, Redslob - som med påfallande styrka slagit vakt om upplösningsmakten som en nödvändig balansfaktor gentemot parlamentet men som placerar den inte hos regeringen utan hos statschefen, som tilläggs en medlande, utjämnande och övervakande roll, en "pouvoir moderateur". Därvidlag har denna doktrin kunnat anknyta till Benjamin Conslant, veterligen den fcirste som presterat en utbyggd teori fcir det parlamentariska regeringssättet. Det är tankar som i modern tid kan sägas ha kulminerat i De Gaulles fårfattning får den femte franska republiken. Upplösningsrätten kommer också i ett annat läge i parlamentariska system, som t ex det brittiska, där man inte har fasta utan rörliga valperioder. Där tillhör det spelets regler att regeringen väljer den ur egen synpunkt lämpligaste tidpunkten fcir ett val, inte bara när tiden får den maximalt tillåtna mandatperioden börjar närma sig sitt slut utan även vid andra tillfällen, i en krissituation eller då regeringen eljest linner anledning att slå till. Restriktivt bruk av upplösningsmakten Är då upplösningsrätten i vår regeringsform ett främmande inslag, egentligen oförenligt med statsskickets grunder? Svaret är trots allt nej. Parlamentarismen är inte den enda grunden får statsskicket. En annan och mera primär är folksuveräniteten, principen att all offentlig makt utgår från folket. Upplösningsmakten får Iinna sitt stöd i folksuveränitetsprincipen, s ges överordnad betydelse, framfår parlame tarismen. Motivet fcir upplösningsrätten är det kan finnas behov av en skiljedomare 1 konflikt mellan de båda högsta statsorganen sådana undantagsfall då man har anledni räkna med att riksdagsmajoriteten inte ger adekvat bild av folkopinionen . Upplösning nyval är då en metod får folkstyrelsen att r konflikter och undvika fortsatt spänning fortsatta stridigheter. Nyvalsintitutet bör fi nas som en säkerhetsventil inom systemet, med hänsyn till de principiella betänklighe som kan anföras mot att makten över institu lagts i den parlamentariskt ansvariga regeri ens händer - och någon funktionsinnehav som "moderator" finns numera inte att till det svenska statsskicket sedan statschefsäm tet de facto avlägsnats ur det konstitution systemet - måste upplösningsmakten res veras får klara undantagsfall och brukas ytte restriktivt. Det finns under sådana fårhåll den ingen anledning att göra nyvalsinstitu mera brukbart genom övergång till rörliga v perioder. Så länge gemensam valdag gäller detta omöjligt, men även bortsett härifrån en sådan fårändring alltså undvikas. Det fi~ dessutom andra skäl som starkt talar emot · liga mandatperioder, särskilt att en sådan orO ning inbjuder till ett övermått av taktiska h" synstaganden och en ständig hetsdiskussion 011 möjligheten av nyval, som får en störande· verkan på det parlamentariska arbetet även på parlamentarismens funktion i stort.