Demokratiskt underskott I foregående nummer av Svensk Tidskrift diskuterades på ledarplats ett eventuellt systematiskt samband mellan blandekonomi och underskottsekonomi. Utgångspunkten var att olika institutionella fOrhållanden - politiskt beslutssystem, maktfordelning inom den offentliga sektorn m m - kan forma grundläggande forklaringar till att underskottsekonomin utvecklas. I ett inlägg av Olof Ehrenkrona - sakkunnig ekonomidepartementet och medarbetare till ekonomiminister Gösta Bohman - antyds en analys av grundläggande orsaker till att Sveriges och andra länders blandekonomi utvecklas till underskottsekonomier. Det är bra. Det är fOrpliktande när en medarbetare till landets ekonomiminister tar upp diskussionen om institutionella forklaringar till att Sverige - och många andra länder med Sverige - ser underskottet i statsfinanserna och i bytesbalansen växa. Förpliktande därfor att om man väl gör analysen att det finns institutionella forhållanden, som fOrklarar utvecklingen av underskottsekonomin, tvingas man också inse att det i längden aldrig kan vara tillräckligt med "sparpaket" for att lösa Sveriges ekonomi. Så- dana åtgärd'er innebär endast att symptomen angrips. Roten till det onda finns då kvar opå- verkad. Man måste i så fall gå vidare och diskutera varfOr vi till synes systematiskt får riksdagsbeslut som sammantagna leder till underskott i statsfinanserna. Diskussionen är emellertid svår att fOra. Under efterkrigstiden har varje diskussion som ifrågasatt de offentliga beslutens absoluta värde tolkats som angrepp på demokratin. Om man med demokrati just avser att alla beslut i samhället skall fattas i demokratisk ordning a\· statsorganen är naturligtvis va~je forslag till inskränkning av den demokratiskt utövade offentliga makten odemokratisk. Och varje ickesocialistiskt land är därmed också en ofullständig demokrati. Om man däremot med demokrati menar, att det skall finnas effektiva möjligheter for medborgarna att i val med lika rösträtt byta riksdagsmajoritet och därmed regering, har demokratin ingenting med omfattningen av den offentliga maktutövningen att göra. Och inget socialistiskt land är då överhuvudtaget att beteckna som demokratiskt. Utifrån den senare demokratiuppfattningen är det naturligt att diskutera den demokratiska maktutövningen - dess omfattning och formerna for den. Detta är då inget angrepp på demokratin. Både till avsikt och funktion är den diskussionen ägnad att stärka demokratin. Vad det gäller underskottsekonomin och dess eventuella systematiska samband med formerna fOr den demokratiska maktutövningen är det helt klart så att diskussion härvidlagjust är ägnad att stärka och fOrsvara demokratin. Underskott i statsfinanserna leder regelmässigt till inflation och historien visar alltfOr väl att en hög inflationstakt mer än något annat hotar just demokratin. Underskott uppstår i ekonomin därför att statsmakternas beslut inte respekterar de samhällsekonomiska begränsningarna. l en över tiden fortgående process fattas beslut om att öka de offentliga utgifterna trots att vårt skattesystem - eller överhuvudtaget något tänkbart alternativt skattesystem - inte formår finansiera dess ökade utgifter. Till detta kommer att vid forhållandevis snabba scenforändringar i ekonomin - exempelvis vid snabbt stegrade oljepriser - inte fattas de nödvändiga besluten fOr att återställa ekonomisk balans. Det är inte fårvånande att det politiska spelet resulterar i denna kombination av fel beslut som fattas och rätt beslut som inte fattas. Det finns ett slags politisk marknad där i någon utsträckning röster erhålls i utbyte mot löften om offentliga insatser eller löften om uteblivna beskattningsåtgärder. Det kan med tillhjälp av denna marknad bli viktigare att komma till makten än att utforma valrörelsens budskap så att det i enskildheter låter sig forenas med samhällsekonomins krav. Maktinnehavet är alltid all politiks forutsättning. Politiken underordnas därfår lätt maktinnehavet. Ingen partistrateg skulle någonsin erkänna dessa enkla fårhållanden. Samtidigt är de så självklara att det närmast är genant att Sveriges ekonomi skall ha drivits till 55 miljarder i budgetunderskott och 25 miljarder i bytesbalansunderskott innan man uppmärksammar sambandet mellan det politiska systemets uppbyggnad och den underskottsekonomi som utvecklats. Så långt är "analysen" enkel - och formodIigen i stort sett tillräcklig. När man pekat på den politiska marknaden har man också angett en fundamental fårklaring till underskottsekonomin. Men vilka åtgärder står då till buds for att begränsa de politiska partiernas köpslående om väljarnas gunst på samhällsekonomins bekostnad? Under senare tid har bl a i Ekonomisk debatt diskuterats möjligheterna att genom olika spärrmekanismer i grundlagen forhindra att beslut fattas som medfor att samhällsekonomin helt forsätts ur balans. Utan att gå så långt och utan att egentligen ha ambitionen att peka på • någon slutlig eller tillnärmelsevis fullständig 411 lösning på de ekonomiska balansproblemen kan institutionella begränsningar av mer traditionell art diskuteras. En viktig och grundläggande sådan begränsning skulle kunna åstadkommas genom att avsevärt skärpa grundlagens regler om normgivningsmakten - dvs de regler som styr formerna får och kraven på själva lagbesluten. Effektiva krav borde preciseras i grundlagen på att riksdagen verkligen skall forbehållas normgivningsbeslut. Dels borde utrymmet får delegation av "lagstiftningsmakt" till regering och verk avsevärt minskas. Dels borde stränga och precisa krav ställas på att riksdagens lagbeslut skulle vara lagbeslut i saklig mening och inte bara till formen. Det skulle inte längre vara tillfyllest att riksdagen formellt antar en lag, utan krav skulle därtill ställas på att de olika lagarna innehöll noga och väl bestämda regler till direkt ledning for tillämpning i det enskilda fallet. Det skulle inte vara tillräckligt att i en lag skriva in krav på att ett beslut i viss fråga skulle vara skäligt, lämpligt eller tillfredsställande. Sådana angivelser innebär i praktiken inte normgivning utan delegation av den offentliga makten från riksdagen till den tillämpande myndigheten. Ett fårhöjt krav på normgivningsmaktens utövning skulle i praktiken innebära att politisk maktutövning återfårdes från fårvattningen till riksdagen. Om väl kravet hävdades att riksdagen i praktiken skulle utöva normgivningsmakten, skulle detta innebära en rent fysisk begränsning av den offentliga sektorns möjligheter att utöva en vittgående makt. Till den nu forordade skärpningen av regler om normgivningsmaktens utövning borde fogas en grundlagfåst regel om medborgares rätt tilllikabehandling. Mönster finns i EuropakonL 412 ventionen. En sådan regel skulle faktiskt innebära restriktioner for offentlig verksamhet som utövas genom beslut som innebär avgörande från fall till fall. Slående exempel kan hämtas från hela faltet for offentlig maktutövning idag - allt från industripolitik till fordelning av barndaghemsplatser bryter fundamentalt mot kravet på likabehandling. En f<irlängning av mandatperioderna är sannolikt också ett verksamt medel att i någon utsträckning minska riksdagens och regeringens beroende av den politiska marknaden. Förlängningen kan fareträdesvis vara mera långtgående än en återgång till de fyraåriga mandatperioderna, men även en sådan återgång innebär steg i rätt riktning. Ä\·en en nedbantning av riksdagen skulle kunna diskuteras. Färre riksdagsmän skulle måhända innebära större självständighet genom mer direkt ans\·ar. De nu angivna åtgärderna kan verka långsökta och kanske även osammanhängande. Likväl har de ett intimt samband med mqjligheterna att vända den utveckling bort från en begränsad statsmakt grundad på liberala ideal in i en godtyckligt utvecklad planlös planhushållning som kännetecknat Sverige och andra länder under senare år. Den omfattande - och dyra - offentliga maktexpansionen har närnli- .l{en haft som absolut fOrutsättning en fortgående forflyttning av den reella maktutövningen från riksdagen till fcin·altningen. En omfattande maktutövning av oflentliga organ är otänkbar om riksdagen skall forbehållas det effektiva inflytandet över de offentliga besluten. Vidare innebär - som redan sagts - likabehandlingskravet utomordentligt långtgå- t'nde restriktioner for va1je selektiv reglering - oberoende om denna rör industripolitik, fysisk planering eller barndaghemsutbyggnad. Det innebär alltså inte offer av grundläggande principer att forsöka återupprätta samhällsekonomisk balans med hjälp av institutionella f()rändringar. De institutionella begränsningar som har forordats här är inte bara ägnade att ~tterställa ekonomisk balans utan också att återfora det demokratiska rättssamhället till vad det bör vara - et t samhälle där riksdagen faktiskt utövar den offentliga makten men under begränsningen att lika fall skall behandlas lika. Det demokratiska rättssamhället erbjuder därmed inte bara t'tt politiskt ideal i allmänhet. Därtill fOrutsätter det och medfor en begränsad offentlig maktutövning.