ULF BRUNFELTER:
Perspektiv på bostadspolitiken
Den socialistiska bostadspolitik, som den
förra regeringen drev, gick alldeles snett. En
statlig utredning med det högtidliga namnet
Bostadsadministrationsutredningen kom efter många mödor i djungeln av subventioner
och paragraferfram till att vad som behövdes
var -ett nytt ämbetsverk! Direktör Ulf
Brunfelter i N äringslivets Byggnadsdelegation framlägger i denna artikel olika synpunkter på situationen. H an erkänner misstag i detförgångna men visar också på möjligheter tillförändringar, där hänsyn tas bå-
de till marknadsekonomin och till samhällsintressen.
Dagens bostadspolitik bär i hög grad planhushållningens prägel. Samhället har nästan
i klassisk bemärkelse övertagit kontrollen av
produ,ktionsmedlen. Det gäller kapitalet,
där finansieringen med det styrande toppkapitalet administreras av statliga och kommunala organ genom framför allt länsbostadsnämndernas förmedling av statliga bostadslån. Det gäller den strategiska resursen för
byggande - marken - där distributionen av
bostadsbyggnadsmark måste ske genom
kommunal försorg. Vi har fått ett samhällsövertagande av byggnadsmarken enligt det
s k markvillkoret, som stöttas av förköps- och
expropriationslagstiftning.
Möjligheten att utveckla bebyggelse beror
av att kommunerna lämnar sitt medgivande
vid samhällsplaneringen. Samhället styr därigenom direkt möjligheterna att företa fa~Â-
tighetsinvesteringar. Denna styrmekanism
etableras ännu intensivare enligt de riktlinjer för bygglagarbetet, som innebär att även
upprustning och modernisering - dvs reinvesteringar - skall fordra förnyat godkännande från samhällsplaneringssynpunkt.
Kombinationen finansiering-markförsörjning-bebyggelse-planering koordineras
till ett planeringssystem av planhushållningsmodell bostadsadministrationsutredningens betänkande om ett nytt bostadsverk
(SOU 1976: 26). Här integreras planering/byggnadslovgivning och finansiering
hos lokala samhällsorgan för en dylik fysiskekonomisk planering med en mycket djupgående direkt verkningsgrad. Kommunala
organ blir i praktiken byggherrar.
I betydande grad har detta styrsystem redan fungerat i riktning mot uppbyggnad av
 en omfattande otlentlig bostadsorganisation
- de kommunala bostadsföretagen - som i
dag äger ca 50 procent av bostadsbeståndets
hyreslägenheter. Denna position har i praktiken uppnåtts genom att styrsystemet gynnat planeringen och gett fördelar då det gäller markförsörjning samt subventioner, som
favoriserar dessa företag i lånesystemet. Det
kan tilläggas, att bostadssubventionerna i
dag betyder drygt 6 000 kronor per år för en
genomsnittlig kommunal hyreslägenhetjämfört med osubventionerade banklån.
Ansatser till en ändring
Allmänt kan konstateras, att insatserna för
att förändra bostadspolitiken varit förhållandevis splittrad <: under senare år. Olika meningsyttringar har kommit fram som reservationer och uttalanden i olika bostadspolitiska utredningar, genom motionskrav i riksdagen osv. Men i stort sett har bostadspolitiken fortsatt att utvecklas i den riktning som
nyss skildrats.
Då det gäller bostadsfinansieringen har
knappast några invändningar framförts mot
det nuvarande styrsystemets struktur. Vissa
justeringar har föreslagits för att långivningen skulle bli mera neutralt utformad. Förslag har väckts om eliminering av olika lå-
negränser eller om att åtminstone minska
skillnaderna i subventionsfavörer mellan olika upplåtelseformeL Inte desto mindre har
det nyligen genomförts en ordning, där också sanering sker på ett sätt som ekonomiskt
favoriserar kommunala företag genom en
lägre räntenivå för dem.
Då det gäller markpolitiken har något ge- 417
nomtänkt alternativ för en rationell markförsörjning knappast utvecklats. Tanken på
kommunerna som markdistributörer har
tvärtom blivit ganska allmänt omfattad, trots
de uppenbara styrfunktioner det innebär att
också etablera en kommunal förvaltning på
bostadsområdet - dvs att gynna kommunala
bostadsföretag. Spridda kritiska framstötar
har givetvis förekommit. Den politiska kontrollen av markanvändningen genom ett alltmer utbyggt fysiskt plansystem har knappast
heller mött någon gensaga, bortsett från den
kritik som på ett sent skede uppstod i den
gångna valrörelsen.
Då det gäller kommunala bostadsföretag
har en hel del kritik framkommit mot den
ekonomiska skötseln av dessa företag. Några
praktiska eller konkreta förslag till en förändring har däremot i stort sett lyst med sin
frånvaro. Möjligen kan den debatt, som
förekommit kring att låta bostadsrätt eller
ägarlägenheter bli ett alternativ till en bostadsproduktion i kommunal regi, betecknas
som ett första försök till omorientering. Intressant är att lagutskottets majoritet stödde
tanken på en utredning kring dessa frågor.
Att utveckla alternativ
Ett samlat utvecklingstänkande kring alternativ behövs, om planhushållningssystemet
skall kunna bytas ut mot ett mindre byråkratiskt betonat system.
Modifikationer av nuvarande system -
tex att införa likartade lånegränser vid den
statliga långivningen - är naturligtvis relativt lätthanterliga förändringar. Men man
behåller då ändå den styrande effekten, bl a
 418
ett samhällsövertagande av markresurser.
Kanske växer man på så sätt egentligen ännu mera fast i redan utvecklade administrativa rutiner, så t ex enligt förslaget om ett nytt
bostadsverk, där statlig långivning och byggnadsadministration skulle koordineras.
Mot denna bakgrund är det mer eller
mindre nödvändigt att sträva efter ett annorlunda utformat system inom bostadspolitiken, om avsikten är att nå en situation med
mindre administration och mer marknadsanpassning. Ryggraden i de planhushållningssystem, som vi sett växa fram på bostadsområdet, är integrationen av långivning och finansiering med planering och
byggnadslovgivning till ett enda styrsystem.
Som ersättning för en marknad för bostäder
får vi en administration av resurser och bostadsbyggande, tydligast manifesterat i det
aktuella förslaget från bostadsadministrationsutredningen att vi i Sverige skall skapa
ett bostadsverk.
Det gäller alltså att bena upp dessa två grenar, nämligen finansieringen å ena sidan
och planering och markförsörjning för byggandet å den andra, om vi skall få tillbaka en
marknadsekonomi.
LÃ¥ngivning och finansiering
Låt oss först se på finansieringssidan. Helt
banalt skulle man kunna konstatera, att det
för att finansiera bostäderna med krediter
egentligen inte alls skulle behövas något större administrativt styrsystem. Vi har ju en
fungerande kreditmarknad och ett bankvä-
sende, som mycket väl skulle kunna klara av
detta utan att koppla in en rad olika myndigheter och politiska beslut. Vartör har vi det
då inte på det sättet, skulle man kunna frå-
ga? Varför är det nödvändigt att förknippa
kreditgivningen med en hel rad detaljbetonade villkor av de mest skilda slag, som ingen bank eller kreditgivare i världen skulle
komma på att ställa upp som villkor för att
ge vanliga lån?
Ja, de frågor som här ställs är ingalunda
nya och uppseendeväckande. I själva verket
föreslogs från näringslivshåll i början på 50-
talet att vi skulle gå över till ett kreditgarantisystem, och en fyllig utredning om detta lades fram i näringslivets bostadsutredning.
Ett kreditgarantisystem skulle naturligtvis
· innebära just att man tog bort hela den offentliga administrationen och lät det normala kreditväsendet fungera i stället.
De misstag man då kanske gjorde från nä-
ringslivshåll var att underskatta politikernas
strävan att kunna visa på konkreta resultat,
t ex att garantera en viss bostadsfinansiering
och vissa stimulanser och stödåtgärder till
byggandet. Visserligen avskaffades subventionslånen i slutet på 60-talet och ersattes
med paritetslånen, men styrsystemet och
stödåtgärderna vill ju politikerna behålla. Vi
lyckades så småningom också avveckla paritetslånesystemet och fick på nytt tillbaka ett
subventionssystem. Men också den gången
gjorde vi kanske misstaget att acceptera en
långtgående detaljreglering som på något
sätt självfallen.
Vad vi alltså borde sträva efter vore att hitta ett system med en mera begränsad styrning men som ändå bibehåller både stimulansen för byggandet och kanske också subventioner till konsumenterna, åtminstone
 övergångsvis. Kan man med några någorlunda enkla handgrepp modifiera det nuvarande systemet och bibehålla dessa inslag,
men ta bort det vi inte vill ha, t ex den ekonomiska diskrimineringen av enskilda företag
som finns inbyggd i lånesystemet och den
markpolitiska styrningen genom markvillkoret - dvs socialiseringsinslaget? Skulle vi
också kunna få bort den utbyggda detaljregleringen och belåningsbyråkratin?
Ja ett uppslag, som åtminstone teoretiskt
skulle kunna fylla dessa krav, vore att växla
inriktning på långivningen och låta den nuvarande finansieringen av bostädernas toppkapital - dvs riskkapitalet - ersättas med
personlån till konsumenterna. I stället för
till bostadsobjekten knutna bostadsfinansieringslån skulle vi alltså få till konsumenterna
anknutna bostadsanskaffningslån. Som bakgrund till den här iden skall vi ha i åtanke,
att räntan på de nuvarande statslånen till en
kommunal genomsnittslägenhet är subventionerad med i storleksordningen 7 000 kr
per år. För samma kostnad skulle vi kunna
förse konsumenten med ett bostadsanskaffningslån helt räntefritt de första åren och i
storleksordningen 70 000 kr - dvs med god
marginal en finansiering av en normal insats
i en lägenhet eller ägd bostad.
Markf"örsörjning och planering
Den andra stöttepelaren för nuvarande
planhushållningssystem på bostadsområdet
utgörs som vi vet av markpolitiken och
markplaneringen. Den utveckling vi haft på
detta område är naturligtvis till betydande
del ideologiskt betingad. Men samtidigt mås- 419
te vi också erkänna, att mycket av samhällets
planeringsambitioner har en rent rationell
motivering. En samordning av markanvändningen behövs naturligtvis i det moderna
samhället. För vänner av marknadshushållning gäller det alltså att lyckas förena strä-
vandena till en rationell markanvändning
och planering med metoder som tillåter en
bibehållen fri ekonomi.
Ser vi här till våra misstag i det förgångna
ligger det nog en hel del i konstaterandet, att
försvaret för marknadsekonomiska lösningar kanske varit bristfälligt. Vi vet ju att det
varit en ganska utbredd åsikt också i våra
kretsar, att markkonkurrens är av ondo och
enskild planering inte skall finnas utan ersättas av planering i samhällets regi. Man gör
då det misstaget att tro att markråvaran med
andra ord skulle vara en resurs som inte får
kosta pengar. Alternativet blir naturligtvis
politisk tilldelning i stället - dvs precis det
resultat som vi ser i dagens markpolitik. En
marknadsekonomisk lösning måste med
andra ord låta prismekanismerna verka också på detta område. Men vi måste se till att vi
får en markdistribution i effektiva former,
som garanterar en rörlighet på marksidan
och ger intresserade en chans att engagera
sig i utvecklingsbara tillgångar. Vi skall med
andra ord inte vara förvånade att vi hamnat
i en planhushållningsekonomi, när vi på
många håll mer eller mindre glömt bort vad
marknadsekonomins fundamentala betingelser kräver.
En närliggande fråga, som vi kanske också
har missat i det förgångna, har varit principerna för bebyggelseplaneringen. I tex nä-
ringslivets bostadsutredning från början av
 420
60-talet godtog man fortfarande filosofin att
fördelningen av byggnadsrätt måste ske så,
att somliga gynnades med kvartersmark och
andra missgynnades och kanske helt blev
utan byggnadsrätt genom att förpassas till
allmän platsmark eller grönområde och dylikt vid planläggningen. Man ansåg det naturligt att laborera med "risker" vid planeringen - strängt taget ett annat uttryck för
ett administrativt eller politiskt godtycke.
Med tanke på det beroende vi i dag har av
samhällsplaneringen skulle det kanske vara
logiskt att i stället följa en linje, där vi försö-
ker skapa garantier för en likvärdig behandling, som ger enskilda parter ett säkrat utrymme att medverka i den sa~hällsplaneÂ-
ring som sker. Vi måste då främja möjligheter för enskilda att delta aktivt på mark- och
exploateringssidan. Det betyder sannolikt
att vi måste lösa både de rättviseproblem vid
bebyggelseplaneringen som här antytts och
dessutom tillgodose en ordnad markförsörjning i andra former än kommunalt markmonopoL Det betyder både att vi måste klara
det tekniska förfarandet at.t samordna splittrade fastighetsinnehav för bebyggelseutnyttjande och tackla det motsatta problemet att
spjälka upp dominerande markinnehav,
som leder tilllokala byggnadsmonopoL Men
varför skulle inte dessa frågor kunna lösas i
anslutning till planeringen?
Som vi alla vet är råmarken visserligen en
nödvändig betingelse för byggandet, men innehavet av råmark säger å andra sidan väldigt lite om hur fördelning av bebyggelse
och samhällsutbyggnad bör ske från rationella utgångspunkter. I och med planläggningen uppstår en rad fördelningsproblem,
L
både hur fördelarna i form av exploateringstal skall fördelas och hur belastningarna då
det gäller exploateringskostnader skall tas
ut. Det är med andra ord några grundläggande frågetecken som måste klaras ut både
mellan fastighetsägare och exploatörer och
exploatörer och samhälle.
Men strängt taget är det just dessa problem som vi regelmässigt brukar möta i form
av exploateringsavtal. Den gamla fastighetsindelningen löser ingalunda dessa rättviseoch fördelningsproblem. Vad vi behöver är
en fördelningsfilosofi för både den nya fastighetsindelning som skall ske ifråga om ny
bebyggelse och de rättviseproblem som rå-
der då det gäller fördelning av byggnadsrätt
och ansvaret för exploateringskostnader.
Egentligen är dessa problem inte märkvärdigare att hantera än låt oss säga skiftesförrättningar på marksidan. I princip skulle alltså
byggnadsrätten mycket väl kunna fördelas
rättvist och likvärdigt i förhållande till de
markresurser man går in med i planeringen.
Nyckelfrågan blir sedan hur omfördelningen mellan gammalt råmarksinnehav
och kvartersmark med byggnadsrätt skall
ske. Har man den fördelningsnyckel vi här
antytt, borde detta dock inte vara något problem, förutsatt att man skapar en mekanism
för att tvinga ut råmarken på fastighetsmarknaden i samband med planläggningen.
Detta borde kunna ordnas exempelvis genom ett lösningsförfarande, som ger samhälle eller exploatörer rätt att använda ett
tvångsövertagande mot parter som inte är
beredda att hjälpa till.
slutresultatet är en ordning, där de i planeringsprocessen inbyggda fördelningsme- 421
kanismerna medverkar till att kvartersmarken ligger på byggvilliga händer. Kopplas
det här antydda fördelningssystemet för
byggrätt med principer för fördelning av exploateringskostnader - exempelvis så att
också kostnadsansvaret fördelas proportionellt i förhållande till fördelarna - ja då
framkommer ett embryo till en marknadsmässig lösning av markanvändningsplanering och markförsörjning.
Ge Svensk Tidskrift somJUlklapp!
Presentkort kan rekvireras genom att
prenumerationsavgiften, kr 45: -,insättes å
Svensk Tidskrifts postgirokonto nummer 7 27 44- 6
Angiv på girokupongen namn och adress både på er själv
och mottagaren
J