Print Friendly

Anders Lindberg; Kommunal furstespegel

Av Redaktionen | 31 december 1992


1992


Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.

Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.

ANDERS LINDBERG:
Kommunal furstespegel
En kommunalpolitiker som önskar genomföra förändringar
och förnyelse bör först ta del av
den intressanta forskning som
bedrivits i Sverige för att frilägga
kommunernas egentliga beslutsprocesser. Då kan han eller
hon upprätta en handlingsstrategi som sträcker sig längre än
att få de formella besluten klubbade i fullmäktige, styrelser och
nämnder.
Och kommunalrådet måste
precis som en företagsledare informera alla berörda – väljare,
brukare och anställda – innan
förändringarna genomföres.
Civilekonom Anders Lindberg är
delägare i JKL Information AB.
K
ommunerna har på ett nytt sätt
kommit i centrum för den politiska debatten. Bilden av drastiska nedskärningar ges via medierna från
orter som Huddinge och Uppsala. Andra
kommuner har eller är på väg att genomföra nya organisationslösningar, enligt
den så kallade utförar-beställarmodellen.
Ett antal nya kommunledningar har tillträtt med ett utpräglat ideologiskt förändringsprogram, exempelvis i Helsingborg,
Malmö och Haninge. Samtidigt kommer
många av regeringens olika åtgärder att
möta verkligheten ute i kommunerna.
Skolan, barnomsorgen, äldreomsorgen
och kultursektorn är i dag i stor utsträckning kommunala angelägenheter.
Statens ambition är att ersätta detaljregleringen kopplad till statsbidragen. Vi
får se framöver om staten är mäktig en avreglering, och inte endast en omreglering.
Att öka kommunernas beslutanderätt på
statens bekostnad, ses av många bara som
en mellanstation. Målet är att den enskilde eller familjen själv skall ta ett ökat ansvar för, och få en bestämmanderätt över
dessa områden.
Den kommunale ledarens uppgift är
inte lätt. Det har vi fått prov på under de
gångna månaderna. Hur ska man kombinera förändringsarbetet med att driva den
dagliga verksamheten vidare? Hur
bibehålls det politiska initiativet som
krävs för att förändringsarbetet skall få
legitimitet?
Det kan kännas ganska ensamt som
kommunalman eller -kvinna, när inte alltid ens partivännerna i regeringen ställer
upp och försvarar de konkreta kommunala besparingar som den nationella ekonomiska politiken kräver.
För allt fler kommunala ledare blir en
av slutsatserna att arsenalen av strategiska
ledningsinstrument måste utökas. Från
att ha utformat budget och kommunal
organisation utifrån de politiska strategierna, blir nu informationen i vidaste bemärkelse ett ytterligare sådant ledningsinstrument.
Det finns också forskningsrön, och
verktyg, som kan vara den nytillträdde
kommunale ledaren till stor hjälp för att
förstå och tolka den ibland något egenartade organisationsform som den svenska kommunen utgör.
Vifår seframöver om staten ärmäktig en avreglering, och inte endast en
omreglering.
För många kommunalmän känns den
nationalekonomiska forskningsfronten
alltför abstrakt med sin matematiska
inriktning. Undantaget då naturligtvis
public-choice-skolan, som i Sverige bland
annat populariserats av professor Johan
Myhrman. Även företagsekonomins organisationsteorier känns ofta främmande,
eftersom dess referensram oftast är de
vinstmaximerande företagen.
Efter en tid i majoritetsställning, när de
första hundra dagarna förflutit, finner
många kommunalråd att de främsta invändningarna och hoten mot de nya planerna inte uppträder som motförslag i
kommunstyrelsen. Bromskrafterna är i
stället ofta organisatoriska. Den svenska
kommunen med sin blandning av olika
verksamhetsgrenar, och sina beslutsvägar
som ofta i praktiken inte överensstämmer
med normens klara ansvarsfördelning, erbjuder en god grogrund för urvattning,
227
långhalning och andra typer av motstånd
mot förändringar.
Intressant forskning
Inom förvaltningsekonomin, eller den politiska ekonomin som området ibland kallas, har intressant forskning bedrivits i
Sverige. Den har syftat till att frilägga
kommunens egentliga beslutsprocesser,
och försökt att beskriva den kommunala
organisationen, utan ideologiska eller
statsvetenskapliga sidoblickar. Tidvis ger
läsningen associationer till furstespeglar.
Till skillnad från Machiavelli, är det dock
här upp till läsaren att formulera handlingsreglerna, allt beroende på politisk vilja.
Centrum för denna forskning har varit
Handelshögskolan i Stockholm, men även
forskare verksamma i Lund, Göteborg
och Linköping har bidragit. De skrifter
och forskningsrapporter som producerats utgör i allra högsta grad praktiska
verktyg för de kommunala ledare, som
bättre vill förstå, tolka och agera i kommunerna.
Professor Nils Brunsson vid Handelshögskolan i Stockholm är kanske mest
känd hos en bredare publik. I skriften
Politik och Ekonomi (Doxa, 1985), under
hans redaktörskap, ges en överblick över
den då aktuella forskningsfronten. Utmärkande för Brunssons egen analys, är
att han likställer företag och politiska
organ, som i grunden agerande utifrån
samma drivkrafter: Målet är att förvärva
resurser från omvärlden. För att lyckas
med detta, måste kommunerna tillägna
sig en speciell rationalitet. För en politisk
ledare behöver inte ord och handling
överensstämma, så som fallet är för ett
228
företag. Om ett företag exempelvis säger
att det erbjuder en vara till ett visst pris,
eller tillverkar en viss vara, är det så. Det
råder konsistens mellan ord och handling.
Men för den kommunale ledaren är det
ofta rationellt att inte sträva efter en sådan
konsistens. Tvärtom, kan det ofta vara ett
överlevnadsvillkor för en politiker, att
genom sitt ”prat” tillfredsställa en grupp,
medan ”beslut” och ”handling” tillfredsställer andra grupper.
Prat om nedskärningar och besparingar kan med andra ord ersätta faktiska så-
dana. Ett beslut i en viss riktning, exempelvis om behovstäckning i barnomsorgen, kan följas av handling som går i en
annan riktning. Väl att märka den inledande begränsningen: Brunsson och hans
kolleger uttalar sig inte om detta är bra
eller dåligt. De beskriver en verklighet, så-
som den framkommer för forskarna.
Björn Rombach, verksam som forskare
vid Handelshögskolan, har inågra skrifter
under 1980-talet visat hur lite av talet om
effektiviseringar och besparingar i kommunerna som de facto följts av sådan
handling. I sin senaste bok, som debatterats intensivt i KommunAktuellts spalter,
angriper han begreppet målstyrning (Det
går inte att styra med mål, Studentlitteratur, 1991). Hans slutsats grundar sig på att
någon egentlig målstyrning helt enkelt
inte förekommer.
Den amerikanske budgetforskaren
Aaron Wildavsky har med sin budgetforskning också haft betydelse i Sverige.
Wildavsky studerade hur det gick till när
skolbudgeten skulle upprättas i staden
New York, och han fann tre olika typologier. ”Väktarna” som försökte hävda helhetens intressen. ”Förkämparna”, oftast
närmast verksamheten, som strävade
efter att utöka sin verksamhet, och hitta
argument för varför besparingar var
omöjliga att genomföra. Den tredje gruppen, som han kallade för ”hamstrar”, strä-
vade efter att lägga undan, skapa buffertar
och var intensiva motståndare till nya
verksamheter.
Väktare och hamstrar har ofta uppträtt
i koalition i de svenska kommunerna.
Men när det blir fråga om skattesänkningar, utförsäljningar eller liknande åtgärder
som minskar de kommunala buffertarna,
tar vänskapen dem emellan snart slut.
Detgällerför den kommunale ledaren att upprätta en handlingsstrategi
som sträcker sig längre än att få de
formella besluten klubbade.
I sin svenska kommentar skriver
Brunsson:
”Enskilda nedskärningar kan lätt visas
vara resultat av väktarnas fria val – det
är de som inte valt att höja skatten
ytterligare något eller att inte underbalansera budgeten något. Förkämparna
har ingen anledning att dela med sig av
sina kunskaper till väktarna, tvärtom
uppmanar budgetprocessen till att
framställa snedvriden information efter sagesmannens intressen och avsikter.”
Bengt Jacobsson, även han professor vid
Handelshögskolan i Stockholm, har studerat det specifika samspelet mellan politik och ekonomi som går under begreppet
”näringspolitik”, liksom hur departementen styr förvaltningarna. Det senare området kan även med fördel studeras för


den som intresserar sig för de kommunala
förvaltningschefernas relation till politikerna.
Den här refererade forskningen ger
nyttiga insikter för den politiker, som med
läroboken i kommunal demokrati i handen, ger sig i kast med att förändra en
kommun. styrelser väljs, målprogram
upprättas, organisationen förändras och
förvaltningen får vederbörliga instruktioner, men ändå händer ingenting. Läroboken stämmer inte med verkligheten.
Kommunikation är det nödvändiga
medlet, och mod den nödvändiga
egenskapen för att bibehålla initiativet.
Upprätta en handlingsstrategi
I stället för att resignera, gäller det för den
kommunale ledaren att upprätta en handlingsstrategi som sträcker sig längre än att
få de formella besluten klubbade i fullmäktige, styrelser och nämnder.
Forskarnas uppdelning av politiken i
sekvenser som ”prat”, ”beslut” och ”handling” kanske kan tjäna till ledning, inte
bara för deskriptiva syften, utan även för
att formulera en sådan förändringsstrategi. Därmed inte sagt, att det har något
egenvärde att ersätta handling med prat.
”Prat” skulle kunna användas som en
förklenande omskrivning för opinionsbildning eller kommunikation.
Detta är ofta det enda som står till
oppositionspolitikerns förfogande. Hans
instrument blir att med ordet som vapen
beskriva verkligheten, visionerna och
framtidsmålen. Men när oppositionspolitikern inträder i majoriteten börjar snart
229
all energi riktas på de formella besluten
och handlandet, ”spakarna och rattarna”,
i det politiska kontrollrummet.
Men ”pratet” är lika viktigt för majoritetspolitikern som vill få något uträttat
och genomfört, som för oppositionspolitikern som vill bli vald. Majoritetspolitikern kan inte förlita sig bara på ”beslut”
och ”handling”. Annorlunda uttryckt
kommer handlingen att omöjliggöras, om
inte den politiska pedagogiken löpande
banar väg.
Vaccin mot opinionsstormar
Här är vi framme vid informationen som
det strategiska ledningsinstrumentet I vår
mediafixerade och snabba, omväxlande
samhällsklimat räcker inte gamla löften
och gamla förklaringar. En framgångsrik
politiker måste kontinuerligt få förändringsmandatet bekräftat i opinionen.
En regering kan oftast få draghjälp från
think-tanks, konjunkturbedömare, internationella organisationer eller andra aktörer på samma arena. Den kommunale
ledaren är ofta mycket ensam i sin debattmiljö. Näringslivets organisationer, som
exempel på motkraft mot särintressen
som kräver ökade offentliga utgifter, är
visserligen etablerade på nationell nivå,
men ännu inte i den genomsnittliga svenska kommunen eller landstinget. Här rå-
der i stor utsträckning de problemformuleringar som behärskade 1970-talets nationella debatt.
Kommunalrådet som organisationsledare för den kommunala organisationen
måste, precis som företagsledaren, kommunicera förebyggande inte reaktivt, bå-
de till väljare, brukare och anställda. Rätt
genomförd kommer då kommunikatiol
l
i
230
nen att fungera som ett vaccin mot opinionsstormar, även om naturligtvis denna
kommunikation inte tystar den politiska
debatten. Det är heller inte meningen,
tvärtom.
Men förmågan att axla detta grundläggande ansvar exempelvis gentemot de
anställda och andra som är direkt berörda
av kommunens tjänster, blir ofta ett första
test på den kommunale ledarens fortsatta
trovärdighet. En företagsledare som inte
kan förankra och få stöd för sin strategi
bland de egna anställda kommer inte att
bli trovärdig externt. I viss mån gäller detta även den kommunale ledaren, framför
allt om grundläggande åtgärder som information till de anställda åsidosätts. Då
rasar förtroendet för vederbörande som
organisationsledare, och den politiska basen eroderas.
De politiker som underlåter att kommunicera som organisationsledare till de
närmaste berörda, och i bemärkelsen opinionsbilda för de politiska förändringarna, vårdar inte det inledande förändringsmandatet. De kommer snabbt att finna att
gränserna för det politiskt möjliga minskar.
Kommunikation är det nödvändiga
medlet, och mod den nödvändiga egenskapen för att bibehålla initiativet.
Ett kommunalt förändringsarbete krä-
ver både ”prat”, ”beslut” och ”handling”
och det kräver därför närvaro på flera
arenor samtidigt. Den aktuella forskningen inom svensk förvaltningsekonomi ger
med sina kartbilder viktig hjälp till orienteringen. Den arena som flest nyblivna
kommunala ledare verkar lämna är opinionsarenan. Det kan bli ett ödesdigert
misstag. Oppositionsrollens krav på kommunikation och opinionsbildning behövs
i än högre grad i majoritetsrollen om ambitionen ställs högre än att förvalta.

Comments are closed.

ANNONSER:

Axess

Läs mer

Efter demokratin

webshop_banner