Anders E Borg; Friedman och Delors-nu byggs ett liberalt EMU

FRIEDMAN OCH DELORSNU BYGGS ETT LIBERALT EMU
ANDERS E BORG
Det är dags att göra slut på det keynesianska vansinnet. I Sverige har försöken att styra
konjunkturerna lett till hög inflation och låg tillväxt utan attförhindra en explosionsartat ökning
av arbetslösheten. Genom ett svenskt inträde i EMU binder vi oss attföra en stram normpolitik
och avsäger ossfriheten attförstöra vår ekonomi.
D
en ekonomiska och monetära unionen, EMU, är ett
av de viktigaste argumenten
for ett svenskt BU-medlemskap. Debatten om EMU domineras
idag av argument av typen att räntedifferenserna mellan medlemsländerna
skulle kunna reduceras och att växlingskostnaderna for turister som reser mellan
länderna skulle bli lägre.
Guldmynifoten
Självfallet är detta viktiga faktorer, men
EMU som helhet måste diskuteras utifrån
vad det kommer att bli: En ny monetär
regim for Europa. Med undantag for
LO-ekonomen Clas-Erik Odhners utmärkta ”Ekonomi och pengar i Europa –
Vägen till EMU” tycks denna dimension
negligerats. Exempelvis tar ingen av de
ANDERS E BORG är politiskt sakkunnig i
statsministerns kanli och riksdagskandidat for
moderaterna i Östergötland.
studier som utforts inom ramen for
EU-konsekvensutredningen upp diskussionen om EMU som ny monetär regim.
EMU-samarbetet kan praktiken
komma att bli lika centralt for välståndsutvecklingen som en gång guldmyntfoten och Bretton Woods-systemet var.
EMU erbjuder en väg bort från de
keynesianska överdrifter som härjat Europa efter Bretton Woods-systemets
sammanbrott. När EMU är helt genomfort, med utbytbarhet mellan valutorna,
frihet for kapitaltransaktionerna, integrerade bank- och finansmarknader samt oå-
terkalleligt låsta växelkurser forändras
forutsättningarna for enskilda länder att
bedriva en självständig valuta-, penningeller finanspolitik. Spelutrymmet blir
mer begränsat.
Tvistefrågan är inte om EMU begränsar möjligheterna att bedriva stabiliseringspolitik, utan huruvida detta är bra
eller dåligt. Ekonomer som Barry
Eichengreen, Alan Walters och Patrick
100 SVENSK TIDSKRIFT
Minford är kritiska till EMU därför att de
är positiva till diskretionär stabiliseringspolitik. Givet den utgångspunkten är
motståndet naturligt, men knappast annars.
Keynes har varit normen
Det är svårt att övertyga den klentrogne
om EMU:s betydelse utan att hänvisa till
vårt stabiliseringspolitiska förflutna.
Under huvuddelen av efterkrigstiden,
fram till i början av 1970-talet, var
Sverige en del av Bretton Woodssystemet. Konsekvenserna av detta har
ofta förbisetts i debatten.
Nationalekonomen Johan Myhrman
gör i en kommande bok en intressant
nytolkning av Sveriges ekonorruska utveckling under 1950- och 1960-talen.
Vått deltagande i Bretton Woodssystemet gav oss en strikt normregim.
Myhrman framhåller att växelkurssamarbetet satte snäva ramar för stabiliseringspolitiken. Vår inflationstakt bestämdes av omvärldens och räntepolitiken användes huvudsakligen till att försvara den
fasta växelkursen.
Konjunkturpolitik
Samtidigt var möjligheterna, och viljan,
att bedriva en aktiv finanspolitik liten.
Budgetunderskottet översteg sällan två
procent av BNP och skattetrycket Ug i
fas med nivån i omvärlden.
I praktiken förhindrade den monetära
regimen politikerna att bedriva en omfattande konjunkturpolitik. Det intressanta
med Myhrmans forskning är att han visar
att Sveriges två mest framgångsrika decennier, 1950- och 1960-talen, präglades
av en strikt normpolitik. Framgångarna
berodde på detta och inte, som exempelvis ekonomerna Erik Lundberg och Hans
Tson Söderström hävdat, på en skicklig
stabiliseringspolitik. Normpolitiken gav
oss låg inflation, låg arbetslöshet och hög
tillväxt.
Efter Bretton Woods-systemets sammanbrott, ekonomernas skoningslösa
kritik mot Sträng.; s k idiotstopp och Sveriges utträde ur valutaormen övergavs
den normbaserade politiken. Nu blev det
möjligt att fullt ut tillämpa de nya
keynesianska ideerna, som sedan länge
dominerade debatten. Problemet var att
när politiken tillämpades gav den inte avsett resultat.
Tragikomiskt exempel
Till att börja med är det, som bl a Lars
Jonung visat i sin forskning, tveksamt om
stabiliseringspolitiken verkligen fungerade stabiliserande på konjunktursvängningarna. Under såväl 1970- som
1980-talet har finansdepartementet ofta
felbedömt konjunkturläget. skattehöjningar och vinstindragningar från nä-
ringslivet har genomförts precis innan
konjunkturen vänt neråt och investering.;- och utgiftsprogram har satts in
när konjunkturen redan vänt uppåt. Listan på åtgärder som vidtagits vid fel tidpunkt kan göras lång. Det kanske mest
tragikomiska exemplet är den nit med
vilken Kjell-OlofFeldt och Allan Larsson
ökade beskattningen på bygg- och boSVENSK TIOSKRIFT 101
stadssektorn under den senaste socialdemokratiska regeringsperioden. 1990 ägnade man särskild uppmärksamhet ;h
storstäderna och kommersiella fastigheter. Ett år senare hade marknaden rasat
samman och priset på kommersiella fastigheter fallit med 60 procent.
Under 1970- och 1980-talen misstiken har bidragit till att legitimera en politik som bidragit till grundläggande
strukturproblem i ekonomin.
I Sverige gav uppbrottet från normpolitiken låg tillväxt, hög inflation och
alltmer besvärande tillväxtproblem.
Även i övriga Europa har den överdrivna tilltron till konjunkturstyrning fatt
lyckades stabiliseringspolitiken också förödande konsekvenser, vilket 1980-tamed arbetslösheten. Arbetslöshetssiffrorna hölls låga genom en kraftig expansion av den offentliga sektorn och inte
genom en skicklig styrning av
efterfrågenivån.
Förlorade marknadsandelar
Även inflationen representerar ett misslyckande. Under keynesianismens högperiod under 1970-talet låg inflationen i
genomsnitt på nio procent, medan den
årliga tillväxttakten hade sjunkit till två
procent. Utvecklingen fortsatte under
1980-talet då den årliga tillväxten låg på
två procent och inflationen på nästan åtta
procent. I jämförelse med omvärlden
steg produktionskostnaderna i Sverige
kraftigt, vilket medförde att svenska företag förlorade marknadsandelar och att
vinsterna pressades samman.
De negativa effekterna av 1970-talets
keynesianism förstärktes av att den kombinerades med en överdriven utjärnningsarnbition, en kollektivistisk lönebildning, allt högre offentliga utgifter,
kraftiga skattehöjningar, omfattande regleringar av arbetsmarknaden och en rad
andra åtgärder som försämrade marknadernas funktionssätt. Konjunkturpolilets debatt om euroskleros kan exemplifiera.
ECU-anknytningen
Det är, mot denna bakgrund, föga förvå-
nande att den socialdemokratiska regeringen i slutet av 1980-talet försökte bryta
sig ur det stabiliseringspolitiska ekorrhjulet och övergå till en normbaserad politik med hjälp av ECU-anknytningen.
Tyvärr gjordes knytningen på ett sätt och
vid en tidpunkt som var olycklig. Till
kronans fall bidrog att bindningen gjordes vid ett tillfålle när valutakursen befann sig mycket långt från något järnviktsläge och att bindningen var ensidig,
utan institutionell underbyggnad. Kronan var, av olika skäl, övervärderad.
Huvudproblemet var dock att strukturerna i den svenska ekonomin inte var
tillräckligt flexibla. En fast växelkurs krä-
ver att anpassningar kan ske inom den
reala ekonomin, vilket förutsätter att den
kombineras med en kraftfull utbudspolitik. Denna insikt tycks inte ha nått
någon vidare spridning i den svenska debatten. Kjell-Olof Feldt gjorde, i sin intressanta uppsats Vårt behov av normer, till
och med en poäng av att normpolitiken
102 SVENSK TIDSKRIFT
var önskvärd, men inte behövde kombi- En starkt bidragande orsak var att bindneras med de övriga recept som Milton ningen till ECU:n var löslig och ensidig.
Friedman och andra menetarister foror- Optionen att ata kronan flyta fanns tilldade. gänglig och framstod som politiskt minLÄgre inflationsförväntningar
Den dominerande uppfattningen i debatten var att vi genom en knytning till
ECU:n skulle kunna låna trovärdighet
fOr vår ekonomiska politik från
EV-länderna. Argumentet åtfoljdes ofta
av uppfattningen att vi därigenom skulle
minska behovet av att forändra våra egna
system. ECU- anknytningen skulle köpa
oss en anti-inflationstrovärdighet, som
skulle befria oss från politiskt tyngande
beslut eftersom ”ankaret”, närmast automatiskt, skulle ge lägre inflationsforväntningar.
När kostnadskrisen, som foljde med
1980-talets överhettning, krockade med
ECU-normen, så fungerade inte arbetsmarknaden enligt den hemvävda teorin.
Det visade sig, i rak motsats till vad
många svenska arbetsmarknadsekonomer
hävdat, att vår arbetsmarknad var så
sönderreglerad att den totala arbetslösheten kunde öka till över 10 procent utan
att det medforde lönesänkningar.
Löslig och ensidig
Misstaget var att Sverige valde en makroekonomisk regim som var eforenlig med
de politiska och ekonomiska systemens
strukturer. När problemen blev akuta visade det sig att de politiska partierna inte
formådde samlas kring en reformpolitik
som kunnat rädda den fasta växelkursen.
dre plågsam än att vidta ett omfattande
strukturprogram. Socialdemokraternas
bindningar till den svenska modellen var
sådana att den enda tänkbara utvägen var
ett samfållt misslyckande for den nya reg~men.
Erfarenheterna från ECU-kopplingen
ger tre slutsatser vad det gäller ett svenskt
deltagande i EMU.
För det forsta, att den frihet vi avstår
från, med Clas-Erik Odhners ord, är frihet att göra dumheter. Så länge finansdepartementen inte har en god formåga
att identifiera ekonomins problem, prognostisera utvecklingen, exakt avväga
dosen på åtgärderna och därefter allsmäktigt genomdriva dessa i riksdagsutskotten är risken påtaglig att friheten
ger utrymme for mer dårskap än klokskap.
Normuppfyllelse
För det andra kornmer det att vara svårt,
for att inte säga omöjligt, att fora en
normbaserad politik om det inte finns
starka institutionella bindningar som driver fram en politik som gör normuppfYllelsen trovärdig.
För det tredje, att en fast växelkurs
forutsätter att marknaderna, särskilt arbetsmarknaden, fungerar flexibelt. Konsekvensen kan i annat fall bli hög arbetslöshet.
Inte minst den sista slutsatsen fortjänar
SvENSK TIDsKRIFT 103
–….__,___,__ ~ — –
att understrykas eftersom den oftast
forbisetts även av anhängarna till normpolitik. Vi kan endast bli medlemmar i
EMU och därtill endast fårbli medlemmar om vi forst genomfår omfattande
strukturreformer. 1980-talet borde ha
lärt oss att inflationsförväntningar inte
påverkas av normproklamationer om vi
inte hanterar de strukturproblem som
grundlägger inflationstrycket.
Friedmans EMU
EMU har vuxit fram ur en gemensam insikt om konjunkturpolitikens begränsningar. Det stramare samarbetet kan ses
som ett resultat av att andra länder gjort
samma dystra erfarenheter som Sverige
när det gäller att finjustera ekonomin.
EMU kan, genom kombinationen av
överstatlighet och interna normer samt
ett yttre tryck i form av en självständig
europeisk centralbank, ge Europa en stabil ekonomisk-politisk regim.
Det finns skäl att särskilt understryka
den europeiska centralbankens (ECB)
betydelse. I analysen av EMU är det avgörande att konstatera att medlemsländerna överlåter det penningpolitiska
beslutsfattandet till ECB och att ECB:s
statut i huvudsak är kalkerad på tyska
Burrdesbanks regelverk. I de avseenden
som reglerna skiljer sig åt har ECB hårdare regler. Målet är tämligen entydigt
prisstabilitet.
Självständig ställning
Iden att klara av inflationsbekämpningen
genom att ge upp den nationella penningpolitiska självständigheten lanserades
1974 av Milton Friedman i artikeln
Money and Economic Development. ”Det
säkraste sättet”, konstaterade Friedman,
”att avhålla sig från att använda inflation
… är att inlemma landets valuta i ett eller
flera andra länders valutor. I sådant fall
skulle landet i fråga inte längre ha en
egen monetär politik”.
I princip kan EMU ses som en förlängning av Friedmans ide. ECB kommer att fl en mer självständig ställning än
någon idag existerande europeisk centralbank. Ett argument får att självständigheten blir mer reell är att centralbanksfunktionen läggs på europeisk
nivå, eftersom det minskar utrymmet får
informell påverkan. I praktiken ger de
enskilda länderna, som Friedman förordade, upp sin nationella penningpolitik.
Finjustera konjunkturen
Möjligheten att finansiera offentliga utgifter och underskott via penningpolitiken, eller att fårsöka minska arbetslösheten genom att överraska arbetsgivare och fackföreningar med en oväntad
inflationsstimulans, skulle inte längre finnas.
Till detta skall läggas att ECB inte
kommer att ägna samma energi som de
enskilda ländemas centralbanker och regeringar åt att finjustera konjunkturen.
ECB kommer vara intresserat av prisstabilitet – inte kortsiktig röstmaximering
eller inrikespolitiska hänsynstaganden.
Den monetära konstitution som EMU
sätter upp medfor inte enbart att pen- 104 SVENSK TIDSKRIFT
ningpolitikens spelrum begränsas, eftersom även finanspolitiken påverkas genom de konvergenskrav som måste uppfyllas för att ett land skall kunna inträda i
EMU. Konvergenskravens trovärdighet
fårstärks av att de öppna gränserna och
den integrerade gemensamma marknaden leder till att enskilda regeringars
stimulanssatsningar i allt större utsträckning far effekter som går över gränserna.
Effekterna blir transnationella, men finansieringen måste lika fullt ske nationellt. De integrerade finansmarknaderna,
inte minst de snabba ränterörelserna, gör
att en framgångsrik stabiliseringspolitik
måste föras utifrån stabila statsfinanser
och väl fungerande marknadsstrukturer.
EMU kräver avreglering
En aspekt som förtjänar att understrykas
är att fasta växelkurser förutsätter flexibla
marknader. Huvudargumentet mot rörliga växelkurser och devalveringspolitik
är att vi genom att låsa växelkurserna
fråntar politikerna möjligheten att låta
anpassningen, som krävs för att hantera
en yttre chock eller en strukturkris, ske
genom att värdet på valutan skrivs ned.
Låser vi växelkurserna måste anpassning
ske via pris- eller kvantitetsanpassningar,
främst på arbetsmarknaden. Bygger vi
upp strukturer som minskar lönernas rörlighet leder det till att anpassningen i
större utsträckning måste ske genom
kvantitetsanpassningar, vilket på arbetsmarknaden enkannerligen betyder högre
arbetslöshet. Den som säger nej till flexibla löner, avregleringar av arbetsrätten
och sänkta ersättningsnivåer lägger grunden för högre arbetslöshet.
Det bör poängteras att denna argumentation grundas på uppfattningen att
devalveringar eller deprecieringar inte
löser konkurrenskrafts- eller arbetslöshetsproblem. Risken är, som bl a Magnus
Henrekson visat, att effekten blir att felaktiga strukturer bibehålls, vilket i nästa
skede leder till att devalveringsfördelarna
äts upp lönebildningen. Rörliga
växelkurser eller devalveringar leder därmed inte tilllägre arbetslöshet.
Svagförankring
Grundproblemet med rörliga växelkurser
är att ett fallande värde på valutan på kort
sikt rnil}skar de direkt skadliga effekterna
av en felaktig strukturpolitik. I teorin
skall den handlingsfrihet som rörliga och
halvfasta växelkurser skapar göra att
chocker i ekonomin kan hanteras med
växelkursjusteringar. De empiriska
utvärderingarna, exempelvis Richard
Meese’s artikel, Currency Fluctuations in
the Post-Bretton Woods Era, av hur
devalveringsinstrumentet utnyttjats efter
Bretton Woods- systemet visar dock att
teorin har mycket svag förankring i verkligheten.
Rörliga växelkurser och devalveringar
lurar politiker och väljare att tro att det
finns enkla vägar till välstånd. Fungerar
inte lönebildningen, försämras produktiviteten eller blir de sociala avgifterna för
höga så faller växelkursen. Den handlingsfrihet som rörliga växelkurser skapar
utnyttjas då inte för att göra strukturSVENSK TIDSKRIFT 105
—– ——————–~————————~
omvandlingar mindre smärtsamma, utan
till att bevara system som på sikt undergräver tillväxten.
I dag präglas arbetsmarknaderna i Europa av omfattande stelheter, vilket bl a
kommer till uttryck i den höga långtidsarbetslösheten, den långsamma löneanpassningen vid yttre chocker och den
fårhållandevis låga rörligheten mellan
olika arbetsmarknader. I stor utsträckning
beror detta på den stela lönebildningen,
den rigida arbetsrätten, de generösa
arbetslöshetsersättningarna och de höga
sociala avgifterna.
Motverkar rörligheten
Att låsa växelkurserna förutsätter, om det
inte skall medfåra en kraftigt ökad arbetslöshet, att en rad avregleringar och andra
reformer vidtas får att göra arbetsmarknaden till en marknad. Det innebär inte
bara att arbetsmarknaden och arbetslöshetspolitiken måste läggas om, utan också
att sociala trygghetssystem och bostadsmarknadsregleringar, som tenderar att
kraftigt motverka rörlighet, måste reformeras.
BU-länderna förefaller nu inse detta.
När EMS-systemets sammanbrott analyseras lyfter man nu fram betydelsen av
den gemensamma socialpolitiken som
skisserats, med början till en gemensam
arbetsrätt och enhetliga socialförsäkringar. Att samtidigt eftersträva hårdare låsning mellan medlemsländernas
valutor och en socialpolitik som, framfår
allt får de fattigare länderna, ytterligare
försämrar löneflexibiliteten är omöjligt.
Rimlig incitamentsstruktur
Mest tydlig är denna omsvängning
Delors långtgående plädering får, med
Göran Persson karaktäristik, ”nyliberala”
utbudsreformer i den tillväxtrapport som
presenterades vid årsskiftet.
Att mildra effekterna av en yttre
chock eller ett snabbt efterfrågefall är lättare om utgångspunkten är flexibla marknader, låga skatter och rationella socialfårsäkringar eftersom stabiliseringspolitiken då sker inom en kontext av en rimlig
incitamentsstruktur. Detta är en sanning
som gäller oavsett om Sverige blir medlem i EU och om EMU växer fram.
Kampen mot arbetslösheten handlar i dag
om avregleringar. Icke desto mindre är
det viktigt att slå fast att ju mer flexibla
ekonomierna blir desto lättare blir det att
forma en ekonomisk och monetär union.
Desto bättre blir då också fårutsättningarna får låg inflation, låg arbetslöshet och
hög tillväxt.
Europas väg till EMU
Europas väg till EMU kan diskuteras. Erfarenheterna från spekulationerna mot de
europeiska valutorna lär oss att en gemensam valuta icke kan tillskapas genom
att valutorna successivt knyts närmare
varandra. När valutahandeln omsätter
fem- eller sextusen miljarder per dag kan
inget land vara skyddat från spekulation
och då kommer inte fasta växelkurser att
fungera.
Ett system, som EMS, som tillåter rörlighet mellan valutorna inbjuder till spekulation. Detta är i sig inte ett argument
106 SVI! N SK TIDSKRII:T
mot ett system med en gemensam valuta.
Det är ett argument mot ett system med
nästan-fasta-växelkurser. I ett system
med helt låsta valutakurser upphör valutorna att existera. Då finns det inga
växelkurser att spekulera mot. Det är då
inte mer meningsfullt att spekulera om
EU- valutorna än vad det är for västgötar
att spekulera om kronans värde i Små-
land.
Kortsiktig handel
Det kanske mest fascinerande inslaget i
debatten om EMU är att ta tycks väga in
kostnaderna for frånvaron av samarbete.
Friedman, och många andra ekonomers
argumentation for rörliga växelkurser,
förbisåg inte hur extremt lätt rörliga
växelkurserna skulle komma att bli. Valutor efterfrågas forst och främst for att de
vid en senare tidpunkt kan säljas med
vinst. Detta gör att på valutamarknaden
avgörs hur en aktör bör agera i mycket
stor utsträckning av hur han forväntar sig
att andra aktörer kommer att handla.
Den omfattande kortsiktiga handeln styrs
inte av reala faktorer i ländemas
ekonomier, utan av förväntningar om
andra handlares beteende.
Den spekulativa karaktären på valutamarknaden skapar stora kostnader i den
reala ekonomin. Det kanske mest tydliga
exemplet på denna typ av kostnader är
efterföljden av den tyska återföreningen.
Regeringens finanspolitik var kraftigt expansiv vilket gjorde att räntenivån drevs
upp, dels for att attrahera kapital for att
finansiera insatserna i f d Östtyskland,
dels for att Bundesbank såg det som nödvändigt att bekämpa inflationstendenser
med räntevapnet. Detta drabbade andra
länder, som exempelvis Frankrike, som
tvingades följa Bundesbanks räntehöjningar trots att inflationen låg lägre än
i Tyskland och trots att den franska regeringen sannolikt hade föredragit att i
stället sänka räntan for att bekämpa arbetslösheten.
Bända isär ekonomierna
De samlade kostnaderna for valutaoron
och ränteuppgången under 1992 torde
vara betydande. En seriös utvärdering av
ett system med rörliga växelkurser måste
ta hänsyn till denna typ av kostnader.
Europas väg till EMU bör gå direkt till
totalt och irreversibelt låsta växelkurser.
Detta kan exempelvis ske genom att
låsningen kombineras med att samtliga
valutor samtidigt görs till legala betalningsmedel i alla EMU- länder. En sådan
åtgärd skulle göra det mycket komplicerat att bända isär ekonomierna, vilket
ökar kostnaderna for ett enskilt land att
hoppa av EMU-samarbetet.
Innan detta är möjligt måste dock en
ny ”single act”- process läggas fast, med
282 nya beslut, som gör Europas
arbetsmarknader till marknader. Detta
måste EV-länderna göra. Detta måste
Sverige göra.
SvENsK TJOsKRIFT 107