Kommunallagsreformer under 13 år

E G WESTMAN:
Kommunallagsreformer under 13 år
Efter tretton år och tolv betänkanden
har kommunalrättskommitten slutat sitt
arbete. Det var denna kommitte som i
jämlikhetens namn kom med det märkliga
förslaget att avskaffa städerna i Sverige
vilket riksdagsmajoriteten accepterade.
Helt har denna nyordning inte slagit
igenom, och artikelförfattaren är stadsjuristen, inte kommunjuristen i Stockholm
Erik Gustaf W estman. H an granskar
kommittens sista förslag, som bl a går
ut på rätt för ett statligt organ, AMS,
att anföra besvär mot en kommuns beslut.
Detta är en egendomlig nykonstruktion,
menar författaren. Den blir inte bättre av
att kommitten inte tagit hänsyn till
att kommunalbesvär ej innefattar någon
lämplighetsprövning, varför besvärsrätten kan bli av föga värde.
Ar 1959 tillsatte chefen för inrikesdeparte-’
kk o f”” d o lmentet sex sa unmga or utre nmg av1
vissa kommunalrättsliga frågor. Denna
kommitte har nu efter 13 års arbete producerat sammanlagt 12 betänkanden, varav de flesta resulterat i ny lagstiftning.
Ledningen för kommittens arbete var fram
till 1966 anförtrodd den kloke och lagfarne landshövdingen Thorwald Bergqvist.
Därefter har landshövdingen Ingvar Lindell varit ordförande. Ledamöter i kommitten har varit bl a en rad riksdagsmän;
framlidne Carl Albert Anderson är väl
det mest kända namnet. Som experter har
fungerat regeringsrådet Stig Nordlund,
hovrättsrådet Erik Borglund, biträdande
professorn Fritz Kaijser, direktörerna i
Svenska Kommunförbundet Sven Järdler
och Rolf Romson, länsrådet J A Stenius
m fl.
Det ligger i sakens natur att en kommitte med så vittomfattande uppgifter som
den ifrågavarande kommit att behandla
högst skilda ämnen. Vid två tillfällen har
ett för politiker särskilt kärt och omhuldat
ämne varit föremål för dess uppmärksamhet, nämligen ersättning till förtroendemän och till heltidsanställda valda uppdragshavare inom kommunerna (SOU
1961 :54 och 1966:72). Genom den lagstiftning, som följt på dessa betänkanden,
har kommunalpolitikernas rättsliga ställning alltmer kommit att närma sig de kommunalanställdas.. Särskilt gäller detta kommunalråd, borgarråd ooh landstvngsråd.
Fastän i det sistnämnda betänkandet betonades, att inte heller dessa förtroendemän är att anse såsom arbetstagare, har
särskilt denna kategoris rättsförhållande
till kommunen mer och mer utvecklats parallellt med vad som gäller om tjänstemän.
Det var väl därför som protesterna mot
den under förra hösten beslutade nedsättningen av borgarråds- och landstingsrådsarvodena i Stockholm gav sådant genljud
i pressen. Det hade varit av stort intresse
om denna fråga blivit rättsligt prövad. Hade domstolarna då följt kommunalrättskommittens uttalanden, hade arvodesbesluten sannolikt stått sig.
Kommunala bolag
En högst intressant utredning förelåg år
1965 rörande kommunala bolag och andra
särskilda rättssubjekt för kommunal verksamhet (SOU 1965:40). Här gjordes veterligen den första genomgripande undersökningen av den kommunala förvaltning, som bedrivs vid sidan av de egentliga
kommunala organen. Kommitten påvisade
icke blott den stora omfattning, som denna förvaltningsform tagit, utan också de
faror som är förenade med densamma.
Låter kommunen ett bolag ta hand om
kommunal verksamhet, försvinner en
mängd rättssäkerhetsgarantier för den enskilde. På ett bolagsbeslut kan man inte
klaga hos länsstyrelse och regeringsrätt.
Hos ett bolag gäller inte offentlighetsprincipen. Man kan inte såsom hos vanliga
kommunala organ fordra att få se handlingarna i ärenden som intresserar en.
Tjänstemännen hos bolag har inte något
ämbetsansvar. JO kan inte alarmeras för
att undersöka om bolaget förfarit oriktigt.
Även ur räkenskaps- och revisionssynpunkt
291
gäller andra regler än de som uppställts i
kommunallagen.
Kommitten påpekade också hur lätt
det är att med hjälp av bolagsformen utvidga den kommunala verksamheten. Man
bildar ett kommunalt bolag genom fullmäktigebeslut för ett fullt tillåtet ändamål. Men när så bolaget fungerat en tid
kan man finna det lämpligt att vidga dess
verksamhetssfär. Det brukar ske genom ett
enkelt beslut på bolagsstämma, och kommunala myndigheter behöver inte inblandas. Det nya området kan innefatta någon
enligt kommunallagen helt otillåten arbetsuppgift. Genom sådant hokuspokus
kan man alltså växla in den i bolagsform
drivna kommunala verksamheten på affärsrörelser, som i direkt kommunal regi
vore helt olagliga.
Kommitten rekommenderade kommunerna att genom föreskrifter i bolagsordningar m m begränsa de kommunala bolagens möjlighet att på egen hand utvidga verksamhetsområdet. Betänkandet remitterades och vann mångenstädes bifall
även bland kommunerna själva. Men det
resulterade inte i någon lagstiftning, och
följaktligen stannade de goda tankarna på
papperet. De kommunala bolagen liksom
de statliga är alltjämt en vildflora. De
många kraven från massmedia på allmän
insyn har sällan riktats mot denna typ av
företag.
När staden försvann
År 1967 tillkom – ett år efter den nye
ordföranden i kommunalrättskommitten
tillträtt – betänkandet om enhetlig kom- 292
muntyp (SOU 1967:58). I detta framfördes det storstilade, till ökad jämlikhet syftande förslaget att i Sverige städerna skulle
upphöra att vara städer. »Staden som geografisk och administrativ enhet kommer
att försvinna» uttalade kommitten förbehållslöst och majestätiskt. Utplånaodet ~v
stadsbegreppet lyckades dock inte helt.
Man fann på en kompromiss i departementet, såtillvida som visserligen alla stä-
dernas styrelser och nämnder skulle upphöra att använda stadsnamnet i sina beteckningar men tjänstemän och byggnader fick behålla det. Detta ledde till så-
dana festliga logiska kullerbyttor som t ex
stadgandet i 13 § kommunallagen för
Stockholm att kommunfullmäktige sammanträder i stadshuset. Den nu återgivna
reformen, som inte minst ibland utländska
besökare väckt ett med återhållet småleende kryddat intresse, har inte heller i praktiken kommit att slå igenom. I rättegångar vid Stockholms tingsrätt har Stockholms
kommun alltjämt kallats Stockholms stad.
I skrivelser från länsstyrelsen har även efter
genomförandet av den sinnrika nyordningen kommunen flera gånger fått den gamla
benämningen. Inte ens lagstiftaren själv
tycks bry sig så värst mycket om det nya
påbjudna språkbruket. I ett nytryck år
1972 av byggnadslagen (SFS nr 1088),
vari åtskilliga ändringar införts, förekommer konsekvent alltjämt ordet stad.
År 1970 framlade kommitten ett föga
uppmärksammat men icke desto mindre
betydelsefullt förslag, nämligen att alla
beslut om sådana avgifter, som betecknas
med det ålderdomliga uttrycket »avgifter
å den allmänna rörelsen», hädanefter för
att bli bindande inte skulle behöva underställas statligt organ för fastställelse (stencil C 1970:2) . Denna lagändring har godkänts av riksdagen och har trätt i kraft den
l juli 1972. Därmed har ett egendomligt
sakernas tillstånd på avgiftsområdet blivit
avlöst av en bättre ordning. Hittills har
kommunerna kunnat anförtros sådana betydelsefulla saker som eltaxor, avlopps- och
vattentaxor samt sjukhusavgifter utan inblandning från statens sida, medan däremot torgavgifter högtidligen fastställts
av Kungl Maj :t samt gatuhandelsavgifter
och parkeringsavgifter något mindre högtidligt av länsstyrelsen. Riktigt logisk har
man dock inte varit. Besluten om hamnavgifter kvarstår alltjämt såsom underställningspliktiga.
Kompetensfrågan
Den viktigaste delen av kommunalrättskommittens arbete har emellertid gällt
kompetensfrågan, dvs spörsmålet om vilka
områden som kommunerna får befatta sig
med. En skillnad mellan statlig och kommunal förvaltning är bland annat den, att
staten kan slå sig på vilken verksamhet
som helst, medan kommunerna är bundna
genom kommunallagens kompetensbestämmelser. Det principiella stadgandet har i
denna lag utformats så, att kommunerna
»äger att vårda sina angelägenheter såvitt
icke handhavandet därav enligt gällande
författningar tillkommer annan». Vad som
är kommunens angelägenheter bestämmes
i rättspraxis genom regeringsrättens utslag.
Men ibland har den begränsning, som
regeringsrätten gjort, av de lagstiftande
myndigheterna befunnits alltför snäv. I
stället för att ändra kommunallagens huvudstadgande har man då tillgripit den
utvägen att stifta en särskild lag, som möjliggör den ifrågavarande aktiviteten. Så
har skett ett flertal gånger med början
1962, då på kommunalrättskommittens
förslag en särskild lag tillkom om kommunalt stöd för studerande från utvecklingsländerna (SOU 1962 :7). Regeringsrätten
hade tidigare sagt ifrån, att även om kommunen fick gagna sina egna medlemmar
med studiestipendier o dyl så var det likväl icke möjligt att utsträcka frikostigheten till utsocknes. Genom den nya lagen
blev detta tillåtet. Man trampade vidare
på denna väg genom att år 1967 ge kommunerna befogenheter inom turistväsendet
(SOU 1967:58). Tidigare var det förbjudet för en kommun att starta turisthotell. Seriösa för besökande affärsmän
och ämbetsmän i första hand avsedda
stadshotell ansåg regeringsrätten vara en
tillåten form för kommunal verksamhet
men däremot inte den värdshustyp, som
försörjer den i rekreations- och nöjessyfte
kringresande allmänheten.
Sådan särskild lagstiftning som utvidgar
den kommunala kompetensen har under
senare år tillkommit också utan att kommunalrättskommitten framställt förslag
därom.
Alla dessa lagändringar på kompetensområdet har givit anledning till att kommunalrättskommitten i sitt slutbetänkande »Kommunal .kompetens» upptagit frå-
gan om möjligheten av att ändra den
293
grundläggande bestämmelsen i kommunallagen om rätten för kommun att vårda
sina angelägenheter, så att man skulle slippa den särskilda lagstiftningen vid sidan
av kommunallagen (SOU 1971:84). Den
hittillsvarande ordningen är naturligtvis
inte särskilt lyckad. För den som vill studera frågan om kommunens kompetens
ligger det nära till hands att enbart lita
till kommunallagen och regeringsrättens
praxis, som ju enligt förarbetena skall vara
vägledande. Till följd av den särskilda
kommunallagstiftningen kommer man
emellertid med en sådan metod ofta in på
villospår. Kommunalrättskommitten har
resignerat uttalat att det inte synes möjligt
att uppfinna någon sådan gränsdragning
i kommunallagen, som inrymmer alla de
olika befogenheter vilka behandlas i den
särskilda kommunallagstiftningen. Man
bör alltså enligt kommitten fortsätta på
samma väg som man hittills använt då
man velat vidga den kommunala kompetensen utan att ändra kommunallagens
grundläggande regler. Härtill må fogas
den reflektionen, att det kanske vore lämpligt att i kommunallagen tala om att det
finns en särskild kommunallagstiftning och
att inte hela sanningen är att hämta ur
rättsfallsreferaten i regeringsrättens årsbok.
Kommunen och AMS
I slutbetänkandet från kommitten har också en del andra spörsmål upptagits, av vilka de viktigaste gäller kommunens förhållande till näringslivet. I rättspraxis har
vissa grundregler om kommunens rätt att
294
stödja industriföretag under årens lopp
utbildat sig. Dessa regler kan sammanfattas sålunda:
l) Kommunen har alltid möjlighet att
med allmänna åtgärder skapa gynnsamma förutsättningar för näringslivet
t ex genom att iordningställa industriområden och framdra kommunikationsleder till sådana områden samt
genom att stödja utställningar.
2) Kommunen har möjlighet att anordna lokaler för hantverk och småindustri.
3) Kommunen kan stödja även andra och
större företag än de nu nämnda om
detta är nödvändigt och utgör en effektiv metod för att avhjälpa arbetslöshet inom kommunen.
Nu föreslår kommitten att man principiellt skall få ge stöd till alla företag som
sysslar med handel, hantverk eller industri genom att ställa lokaler till deras förfogande. Men härför skall gälla två förutsättningar. Den ena är att lokalerna upplåtes mot skäligt vederlag och den andra
att kommunens åtgärd vidtas i samråd
med arbetsmarknadsstyrelsen. Sådant samråd måste ske när det är fråga om förvärv
eller nyuppförande av lokaler med viss
större våningsyta. För att garantera att de
regionalpolitiska synpunkter, som kan anföras av AMS, verkligen iakttas av kommunen, har AMS givits rätt att anföra
besvär mot lokalupplåtelsebeslut av här
ifrågavarande natur.
Förslaget har otvivelaktigt ett gott och
vällovligt syfte. I själva verket bortser
i praktiken ett stort antal kommuner från
de gränser som för närvarande gäller för
kommunalt stöd åt näringslivet. Inom det
s k stödområdet, i första hand Norrland,
förekommer det regelmässigt att kommunerna rättsstridigt ger även större företag
förmåner av olika slag, bl a genom lokalupplåtelser. Ofta kommer dessa åtgärder
i motsats till den lokaliserings- eller regionalpolitik som staten genom AMS bedriver. Endast om någon vaksam kommunmedlem besvärar sig över upplåtelsebesluten kan rättelse ske.
Man måste emellertid ifrågasätta, om
den av kommunalrättskommitten rekommenderade medicinen mot de rådande
missförhållandena är acceptabel och kan
väntas bli effektiv. För det första har kommitten hängt upp sitt förslag på ett i modernt riksdags- och kommunalspråk mycket älskat men utomordentligt suddigt uttryck, nämligen »samråd». När man tidigare försökt analysera uttrycket, har man
brukat skilja mellan uttrycken »i samråd»
och »efter samråd». Om en myndighet
skall vidtaga någonting »i samråd» med
annan, brukar det betyda att de båda organen skall vara överens, medan »efter
samråd» anger att det beslutande organet
endast behöver höra den andra myndigheten. I det förslag som nu föreligger vet
man varken ut eller in. Trots att man valt
lokationen »i samråd» är troligen meningen den, att kommunerna endast skall behöva inhämta AMS :s mening innan de
beslutar om lokalupplåtelser till företag.
Ty fordrades ett samstämmigt beslut från
AMS, vore besvärsrätten för denna styrelse
ganska meningslös, eftersom ju då någon
bindande upplåtelse icke kunde uppkomma enbart genom det kommunala beslutet.
Rätt för ett statligt organ att anföra
besvär mot en kommuns beslut utgör en
nykonstruktion av ytterst tvivelaktigt värde, något som också påpekats av en månghövdad reservantgrupp inom kommitten.
Det måste anses vara en utomordentligt
dålig form för statsuppsikt att en statlig
myndighet skall ställa sig såsom part i en
besvärsprocess mot kommunala myndigheter. Men detta är inte det väsentligaste
felet i konstruktionen. Kommunalrättskommittens majoritet har glömt bort alt
kommunalbesvär inte innefattar någon
lämplighetsprövning. Om alltså en kommun, i strid mot arbetsmarknadsstyrelsens
vid samrådet lämnade anvisningar, besJuter upplåta lokal till ett industriföretag
och styrelsen därefter besvärar sig, kan be- 295
svärsmyndigheterna (länsstyrelsen och regeringsrätten) inte upphäva beslutet, om
nämligen inte kommunen begått någon
formell tabbe vid dess fattande eller betingat sig oskäligt vederlag eller underlå-
tit att samråda med AMS. Kommunalbesvär kan endast föras efter vissa i kommunallagen angivna grunder, och ingen
av dessa grunder kan åberopas i en besvärstalan mot ett i övrigt lagenligt kommunalt beslut om stöd åt ett företag i
form av lokalupplåtelse.
Kommunalrättskommitten har gjort sorti med en besynnerlig logisk kullerbytta,
som hos allmänheten bör tilldraga sig
samma förvånade uppmärksamhet som när
kommitten avskaffade städerna och ersatte dem med ett »enhetligt kommunbegrepp».