Ingvar Svensson; Bevisbördan ligger på Bryssel

Bevisbördan
ligger på Bryssel
l av Ingvar Svensson
Subsidiaritetsprincipen är ingen juridisk regel och kan inte lagbindas
utan är enbart ett tankeverktyg. Förslagen i EU:s framtidskonvent om att
den skall kunna domstolsprövas är huvudlös.
S
UBSIDIÄRFUNKTIONSPRINCIPEN. Ja, jag studsade första gången jag såg uttrycket. Det var i
E.F. Sebumachers Litet är vackert (Small is
beautiful) 1975. Innehållet fascinerade mig
dock mer än själva namnet. Jag skrev någon
artikel om det i vår partitidning, men mötte egentligen inget gensvar. Så småningom föll begreppet i träda hos mig. Men när jag tio år senare
försökte mig på att översätta den danske forskaren Niels Arb0ls bok om världens kristdemokrater (Kristdemokraterna-en världsrörelse
heter den på svenska), fick jag en sådan där
deja-vu-upplevelse. Fast namnet var annorlunda: subsidiaritetsprincipen.
Principen var och är central i den kontinentala kristdemokratin. Själva begreppet har
katolskt ursprung men tanken återfinns även
i tidiga protestantiska sammanhang, men då
som ”sfär-suveränitetsprincipen”.
Den här gången gav jag mig inte och eftersom jag var chefredaktör för partitidningen
kunde jag marknadsföra begreppet. Subsidiaritetsprincipen programfästes första gången hos kristdemokraterna i Idemanifest för 90-talet (1989). Men i den allmänna svenska politiska debatten förekom det inte.
Dock, i samband med en maktdebatt på Svenska Dagbladets ledarsida på våren 1990 tyckte jag i ett inlägg att
principen egentligen borde vara utgångspunkt när man
diskuterade maktfördelning.
Döm om min förvåning när jag då som enkel politisk
sekreterare i ett lågstatusparti fick svar på detta inlägg
av självaste Carl Bildt. Han uttryckte sin uppskattning
över att de svenska kristdemokraterna intresserade sig
för detta kontinentala begrepp, men att det inte var nödvändigt att introducera det i den svenska politiska debatten. Fast jag blev inte ett dugg förvånad över att det bara
dröjde ett halvår innan Hans L Zetterberg introducerade principen hos de svenska moderaterna. Men frå-
gan är om den någonsin har trängt igenom i det moderata tänkandet.
NYCKELBEGREPP
Subsidiaritetsprincipen har sin utgångspunkt i ett
gemenskapstänkande. En gemenskap definieras som en
stabil förening av två eller flera personer sammanhållen
av ömsesidiga etiska band, genom samverkan strävande
efter ett gemensamt gott ändamål. Det sistnämnda om
ändamål är ett nyckelbegrepp.
Subsidiaritetsprincipen har två ben:
l.Det en gemenskap på ett ändamålsenligt sätt kan
sköta skall den också få sköta.
lSvensk Tidskrift lzooJ,nr z lfl
2. De överordnade gemenskaperna (till exempel staten) har en skyldighet att stödja där så behövs och detta
stöd måste respektera de enskilda människornas rättigheter och gemenskapernas eget kompetensområde.
Om en överordnad gemenskap vill överta en funktion från en underordnad så ligger bevisbördan för bättre
ändamålsenlighet på den överordnade gemenskapen.
Subsidiaritetsprincipen blev plötsligt högintressant
för den svenska debatten i och med att Sverige i inledningen till 90-talet påbörjade förhandlingar om medlemskap i Europeiska Unionen. Efter att länge ha varit
viktig i den kontinentala debatten och inom EU förstärktes den genom Maastricht-fördraget.
Som kanske för allt nytt skapades snabbt begreppsförvirring i de svenska sammanhangen. Många förstod
inte vad subsidiaritetsprincipen avsåg och än mindre
bevisas att den lägre nivån är ur stånd att fullgöra sin
uppgift på ett tillfredsställande sätt och att den högre
nivån kan göra det mycket bättre.
Principen har sin betydelse som maktfördelningsprincip, men det är viktigt att betona att principen är
ett arbetsverktyg och en analysmodell. Den utför inte
själva arbetet eller analysen. Enligt vår uppfattning har
utredningen inte tillräckligt beaktat eller beskrivit principens egentliga utgångspunkter. Det hade varit en fördel för förståelsen av begreppet.
Dessutom använder utredningen en inadekvat och
irrelevant benämning på subsidiaritetsprincipen. Av
någon underlig anledning har uttrycket ”närhetsprincipen” kommit att uppfattas som en synonym till subsidiaritetsprincipen. Utredningens majoritet har trots
påpekande inte beaktat kritiken mot ett sådant uttryck.
hur den skulle tillämpas. I en av
mina första riksdagsmotioner ville
jag introducera den som grund
även i inrikespolitiken. Jag mötte
dock ett tjockt, segt motstånd om
principens betydelse.
”Om en överordnad
Principen är ingen närhets- eller
decentraliseringsprincip. Den står
egentligen ovanför den typen av
”rörelseriktning” som uttrycks med
begreppet decentralisering. Subsidiaritetsprincipen kan användas
både som en ”närhets-” och ”fjärrprincip”. Det beror på vilken uppgift som skall utföras. Begreppet
”närhetsprincip” har redan skapat
förvirring i den svenska debatten
eftersom man kan ha svårt att se det
som en uttryck för närhet att Sverige avstår viss suveränitet till organ
med säte till exempel i Bryssel.
gemenskap vill överta en
funktion från en underordnad
Till råga på allt hamnade jag i
grundlagsutredningen inför EG
och även där fick jag kämpa för
principens reella innebörd- dock
förgäves. Kanske kan det vara av
värde att nu tio år senare referera
den reservation jag fogade till
utredningen – dess hållbarhet har
inte minskat. Så här stod det i den
så ligger bevisbördan för
bättre ändamålsenlighet
på den överordnade
gemenskapen.”
(även den dåvarande nydemokraten Harriet Colliander
stod med på den, men det var jag som skrev):
”Subsidiaritetsprincipen har vunnit allmän uppslutning inom de Europeiska Gemenskaperna. Den tillämpas
redan inom miljöområdet och har skrivits in i Maastrichtfördraget som en bärande grund för den Europeiska Unionen. Bedömningen torde vara att oavsett hur den fortsatta processen inom Gemenskaperna går kommer denna
princip att vara vägledande i utvecklingsarbetet.
Subsidiaritetsprincipen är ett generellt arbetsverktyg
i arbetet att bygga upp olika kompetensnivåer i all
mänsklig organisation. Principen går ut på att de uppgifter de underordnade gemenskaperna själva klarar av
att hantera skall de ha ansvar och beslutskompetens för.
De överordnade gemenskaperna skall stödja de underliggande gemenskaperna i att bevara denna kompetens.
De uppgifter som de underordnade gemenskaperna inte
på ett effektivt sätt kan fylla skall föras upp till överordnade gemenskapers ansvarsområde.
Subsidiaritetsprincipen innebär att bevisbördan alltid vilar på dem som vill beröva en lägre nivå dess funktion och därmed dess frihet och ansvar. Det måste alltså
liJ l Svensk Tidskrift izooJ,nr z l
Ordet ”närhet” ger alltså i detta sammanhang upphov
till en rad inadekvata associationer. Man kan med fog
anse att den begreppsapparat som en anslutning till de
Europeiska Gemenskaperna medför är tillräckligt svår i
sig utan att man ytterligare måste förvirra det hela med
att använda en felaktig översättning av subsidiaritet.
Av de tolv (det vill säga före bland annat Sveriges
inträde- min anm) EG-Iänderna har elva ansett att subsidiaritet är det användbara och relevanta uttrycket för
begreppet. Endast Danmark har översatt principens
namn med ”närhetsprincipen”. Lite tillspetsat kan det
anföras att utgången av folkomröstningen om Maastricht-fördraget i Danmark knappast ger belägg för att
denna översättning varit till fördel för att skapa förstå-
else kring själva begreppet. I vilket fall bör denna beteckning inte användas i Sverige.
När man i olika svenska organ började använda den
tillplattade danska översättningen av subsidiaritetsprincipen var detta troligen en effekt av slentrianmässighet
och bekvämlighet kombinerat med oförståelse för principens rätta innebörd. I takt med att förståelsen för vad
principen egentligen innebär borde detta språkbruk rensats ut. Dessvärre har utredningens majoritet inte varit
mottaglig för ovanstående relevanta resonemang.”
”TILLFREDSSTÄLLANDE SÄ TT”
Så långt reservationen. I efterhand kan man väl självkritiskt notera att jag använder ett uttryck som något
begränsar innebörden av principen. Jag skriver i en
mening ”på ett effektivt sätt” även om jag i det efterföljande resonemanget sedan talar om ett ”tillfredsställande
sätt”. Att jag nämner detta beror på att principen ibland
tolkas som ”lägsta effektiva nivå”. Effektivitetsbegreppet
är egentligen alltför snävt för att beskriva tanken med
principen. Inser man- som jag beskriver ovan- att principen är kopplad till en gemenskapsfilosofi, det vill säga.
en gemenskaps syfte eller ändamål så blir det lättare att
inse effektivitetsbegreppets begränsning.
Grundlagsutredningen leddes av professor Olof Ruin.
Danmark vanliga översättningen ”naerhedsprincippet”. I
en idehistorisk lärobok från 1960-talet används termen
”hjälpprincipen”, vilken ligger betydligt närmare subsidiaritetsprincipens idemässiga innehåll. I de övriga EDstaterna används subsidiaritetsbegreppet utan tolkande
översättning. I detta betänkande används mot denna bakgrund genomgående termen ”subsidiaritetsprincipen”.
Subsidiaritetsiden är emellertid inte någon exakt
grundsats. Kritiken mot subsidiaritetsprincipen är också
att den är mångtydig och ger dålig vägledning vid tillämpningen. Det har exempelvis hävdats att subsidiaritet
kan användas ungefär liktydigt med det svenska ordet
lagom. Det har också påpekats att medan de centrala
politiska begreppen finns i motsatspar: demokrati- diktatur, frihet- tvång, offentligt- privat, etc, är det svårt att
säga vilket begrepp som är motsatsen till subsidiaritet.
En viktig förklaring till oklarheten i subsidiaritetsbeHan fick ganska snart ett nytt uppdrag just kring subsidiaritetsprincipen (EG-konsekvensutredningen).
Det var en enmansutredning.
”Subsidiaritetspri ncipen
greppet är att det inte kan analyseras i sig, utan måste ses i sitt speciella sammanhang. Det är begreppets funktion som är det viktiga –
hur det används och för vilka syften. Sammanhanget skänker
mening åt begreppet. Det är därför
viktigt att studera de meningsbä-
rande sammanhang i vilka begrepär ingen juridisk regel och
Fördjupningen ledde fram till en
annan syn än den i grundlagsutredningen – mer i överensstämmelse
med min tidigare reservation. Här
ett litet citat ur SOU 1994:12 Suvekan därför inte bedömas
juridiskt.”
ränitet och demokrati: ”Subsidiaritetsprincipens allmänna innebörd är att besluten skall fattas på så låg politisk nivå som sakfrågans karaktär tillåter. De högre
beslutsnivåerna skall inte ta över i onödan utan vara
stödjande resurser för de lägre nivåerna. I den svenska
samhällsdebatten är subsidiaritet något av en politisk
nyhet, vilket motiverar att principen ägnas särskild uppmärksamhet. I expertbilagan finns därför en bibliografi
av Johan Eriksson rörande den vetenskapliga och politiska diskussionen om subsidiaritetsprincipen.
Ordet subsidiaritet kommer från latinets subsidior:
att tjäna eller att stå i reserv. Ursprungligen hade ordet en
militär innebörd och syftade på det som var i reserv,
reservtrupper. Senare vidgades den militära betydelsen
till att gälla både truppförstärkningar och stödtrupper.
slutligen började ordet användas i den allmänna betydelsen av stöd och hjälp. I svenskt språkbruk används
ordet subsidier om (penning)understöd, vanligen beträffande offentliga bidrag till företag, organisationer och
individer. När subsidiaritet används om politiska maktförhållanden åsyftas att den högre nivån skall vara ett
stöd för de lägre nivåernas insatser. Men subsidiaritetstanken är ingen entydig decentraliseringside, eftersom
den kan användas för att motivera såväl centralisering
som decentralisering beroende på omständigheterna i
det enskilda fallet. Det är denna dubbelnatur i subsidiaritetsprincipen som gör det oegentligt att bruka den i
pet har använts och används för att förstå subsidiaritetsprincipens roll i den europeiska integrationen.”
ENBART TANKEVERKTYG
Så lång denna Ruinska utredning. Dessvärre fick tankegångarna inte något genomslag vare sig i regeringskansli
eller i riksdag. Man fortsatte envist att kalla den närhetsprincipen, vilket ju indikerar att man inte förstått
dess innebörd. Varje gång jag hör detta uttryck höjs min
adrenalinnivå. I riksdagen har jag i flera år tjatat om
detta och det felaktiga bruket av namnet är på väg ut.
Återstår att få regeringsfolket att inse vad det handlar
om. När jag befinner mig på EU:s framtidskonventet
retar jag mig ständigt på tolkarnas – nästan envisa –
användande av ordet närhetsprincipen.
Principen är inte en juridisk regel utan enbart ett
tankevertyg. Den säger inte hur något skall vara utan
bara hur man skall tänka när man anger de olika nivå-
ernas kompetensfördelning.
En av artiklarna i EU:s framtidskonvents utkast till konstitution för EU handlar om denna princip. Där heter det:
”Enligt subsidiaritetsprincipen skall unionen på de områden
där den inte ensam är behörig vidta en åtgärd endast om
och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte
i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna
och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå.”
lSvensk Tidskrift l2oo3, nr 21 fl
Detta är väl en hygglig definition. ”Tillräcklig
utsträckning” och ”bättre” ser jag som acceptabla ingredienser för att på denna nivå beskriva innebörden i principen. Ingen har väl egentligen invänt mot denna del i
artikeln om befogenheter. Men EU:s framtidskonvent
har ju planer på att koppla denna del till ett särskilt protokoll i förhållandet mellan medlemsstaternas nationella
parlament och EU.
En speciell arbetsgrupp inom konventet har tagit fram
ett underlag omkring dessa frågor. Man kan väl säga att det
hela landade i två förslag. Dels ett system för tidig varning
(early-warning-system), dels förslag om domstolskontrolL
I varningssystemet skulle de nationella parlamenten kunna
reagera på ett förslag från Europeiska kommissionen inom
en viss tidsrymd och om en tredjedel av parlamenten reagerar på detta skulle kommissionen ta sig en funderare på
om det är ett lämpligt förslag. Själv tycker jag att denna del
är ganska vettig. De nationella parlamenten borde ju vara
förmögna att göra bedömningar av begreppen ”i tillräcklig utsträckning” och ”bättre”. Om det skall vara en tredjedel eller färre ser jag inte som någon huvudfråga. Varje rest
invändning från ett nationellt parlament borde ju utgöra en
varningsklocka för kommissionen. I spåren på den debatten om ”tidig varning” har det emellertid kommit upp ett
tanklöst förslag, nämligen om två tredjedelar av de nationella parlamentet ger ”tidig varning” så skulle det medföra
ett totalstopp för kommissionsförslaget
Det skulle ge en vetorätt, som för mig ter sig mycket
märklig och den skulle förmodligen leda till att dynamiken i EU-systemet försvann. Det skulle bli ett slags
tredje kammare med vetorätt. Som väl är, ser det inte ut
att bli konsensus om ett sådant förslag.
DOMSTOLSKONTROLL
Men arbetsgruppen hade även ett förslag om domstolskontroll. De nationella parlamenten skulle få rätt att vid
ED-domstolen (nuvarande EG-domstolen) föra talan mot
förslag som enligt dem kränkte subsidiaritetsprincipen.
Det är för mig en missuppfattning av grundläggande juriFJI iSvensk Tidskrift l2oo3, nr 2!
diska principer. En domstol
kan ju knappast ha någon
exklusiv kapacitet att
bedöma hur ett tankeverktyg har använts och om det
därmed har använts på ett
rätt sätt. Subsidiaritetsprincipen är ingen juridisk
regel och kan därför inte
bedömas juridiskt. Återigen
ser vi hur principen missuppfattas, man tror att den säger
hur något skall vara. Men den
säger ju bara hur man skall tänka och
resonera när man beslutar sig för hur något skall vara –
ingenting om resultatet av detta arbete. Konventets presidium följer i stort sett arbetsgruppens förslag: ”Domstolen bör ha behörighet att pröva en talan som väcks av medlemsstaterna rörande åsidosättande av subsidiaritetsprincipen, eventuellt på begäran av deras nationella parlament
och/eller deras regionala parlament med lagstiftningsbefogenhet Regionkommitten bör även ha samma möjlighet
när det gäller rättsakter om vilka den har hörts.”
Själva förslaget protokoll lyder: ”Enligt artikel [nuvarande artikel 230] i konstitutionen skall domstolen ha
behörighet att pröva en talan som väcks av medlemsstaterna rörande åsidosättande av subsidiaritetsprincipen, eventuellt på begäran av deras nationella parlament
och i enlighet med deras respektive konstitutionella ordning. Enligt samma artikel i konstitutionen får sådan
talan även väckas av Regionkommitten med avseende
på rättsakter om vilka den har hörts.”
I nuvarande artikel 230 har domstolen möjlighet att
pröva rättsakter. Frågan är hur man i all världen där skall
kunna pröva subsidiaritetsprincipen utan att ge sig in
på politiska bedömningar om lämplighet och ändamålsenlighet. Det finns ju juridisk kompetens i konventets
presidium och sekretariat, ändå föreslår man något så
huvudlöst. Men det är väl som så många gånger förr,
formell kompetens är ingen garanti för reell.
I presidiet ingår Giuliano Amato. Han är dessutom
l:e vice ordförande i konventet. Den20mars besökte han
Sverige. Vid ett seminarium där frågade jag just om verkligen principen kan användas som juridisk regel vid en
domstol. Efter en del omskrivningar kom han emellertid
fram till samma slutsats som jag. Den kan inte användas
som judiciell regel. Denna argumentering underströks vid
det tillfället även av en annan jurist från Nederländerna.
Men i presidium och andra politiska sammanhang får
man tydligen ibland böja sig för den tanklösa luddigheten.
Ingvar Svensson (ingvar.svensson@riksdagen.se) är kristdemokratisk riksdagsledamot och suppleant i EU:s framtidskonvent