Anders Johnson; Hur gick det med systemskiftet
1994
Artiklarna från Svensk Tidskrifts årsböcker är inskannade och sedan hjälpligt överförda till text. Denna sida ska mest ses som en bas för sökfunktionen. Läsbarheten blir bäst om man väljer PDF-versionen.
Acrobat Reader för att läsa PDF kan hämtas här.
Öppna PDF
Öppna text
HUR GICK DET MED
SYSTEMSKIFTET?
ANDERS JOHNSON
Sedan valet 1991 har stora delar av den offentliga sektorn iffektiviserats. Det har skettgenom
bland annat privatiseringar och genom införande av konkurrens även mellan offentligt drivna
verksamheter. Misstag har begåtts men politiken har i stort ändå varit mycketframgångsn’k.
D
ebatten om ett systemskifte
i den offentliga sektorn
från monopol till konkurrens är inte mer än tio år
gammal. Det var 1984 som UlfAdelsohn
och Bengt Westerberg gjorde detta krav
till en partipolitiskt viktig fråga.
Stort motstånd
Under 1980-talet hände dock inte särskilt mycket som forde denna fråga
framåt. De socialdemokratiska regeringarna började visserligen genomfora
avregleringar som i vissa fall knappast ens
diskuterades i de borgerliga regeringarna
1976-82. Men i huvudsak handlade dessa
om privat foretagsamhet eller offentlig
affårsverksarnhet, inte om traditionella
kollektiva nyttigheter eller välfårdsfunktioner. Där var det socialdemokratiska motståndet mot verkliga systemforändringar stort. Minns Lex Pysslingen,
Dagmar, City Akuten!
Till detta kom de fackliga organisationernas forändringsmotstånd. LO-kongressen 1991 ställde sig exempelvis
bakom en rapport som forklarade att ”99
procent av omsorg och utbildning kommer också inom tio år att vara just offentlig”.
Privata daghem
Vissa socialdemokrater forespråkade tidigt en annan linje. Kjell-OlofFeldt hade
1984 i boken Samtal med Feldt uttalat sig
for bl a privata daghem. Han fick hård
kritik for detta, vilket han kommenterade på foljande sätt i sina memoarer:
”Det smärtade mig att se mina kamrater stå där likt strutsar med huvudena
nerkörda i sanden for att slippa se och
…………………………………………………………….. höra. Motståndet mot privata dagis var
ANDERS JOHNSON arbetar på SAF:s avdelning dessutom bara toppen på det isberg av
”Företag och medarbetare”. doktriner, som forhindrade experiment
SVENSK TI DS KRi f-T 229
och initiativ for fornyeisen av samhälls- Trögtförnyelsearbete
verksamheten.” Ändå är det en utbredd uppfattning att
Så sent ~om 1989 skrev Kjell-Olof fornyelsearbetet har gått trögt. Det finns
Feldt emellertid i finansplanen att de of- flera orsaker till detta. Ugkonjunkturen
fentliga monopolen skulle bibehållas har minskat intresset att knoppa av och
inom vård, omsorg och utbildning. Pri- att starta nya foretag. Det har varit svårt
vata entreprenörer var bara välkomna for politiker och tjänstemän att ställa om
inom områden ”vilka lämnar relativt sett från en monopolkultur till en konmindre bidrag till rättvisa och trygga lev- kurrenskultur. Det har varit alltfor vannadsvillkor for medborgarna”. ligt med oprofessionella upphandlingsforfaranden. Detta har dels medfort att ett
Marknadsliknande forutsättningar antal privata alternativ slagits ut i de konskuggan av Berlinmurens fall böljade kreta upphandlingsärendena, dels att andet emellertid även hända saker i den dra foretag kan ha dragit sig fOr att gå in
svenska välf<irdssektorn. Hösten 1990 på de kommunala marknaderna.
öppnade riksdagen möjligheter for statsbidrag till personalkooperativa daghem
och våren 1991 beslutade den om mer
generösa bidragsbestämmelser for friskolor. I budgetpropositionen 1991 sades
att ”den offentliga sektorn måste utsättas
for mer marknadsliknande fOrutsättningar” och att ”entreprenader och upphandling bör prövas systematiskt i den
offentliga verksamheten”.
Men det var forst efter valet 1991 som
det skapades verkliga forutsättningar for
ett systemskifte. Regeringen Bildt har
genomfort flera reformer som underlättar
systemforändringar i den offentliga sektorn, t ex genom att villkoren for privata
läkare, tandläkare, daghem och friskolor
har forbättrats. Valet 1991 innebar också
att många kommuner och landsting fick
Betydande besparingar
Jag vill ändå hävda att den generella bilden av systernskiftet ofta är alltfor negativ. Det finns många exempel på entreprenader där offentliga sektorn gjort betydande besparingar. Under senare år har
det också genomforts ambitiösa forsök att
överlåta valmakten direkt till konsumentema, framforallt inom barnomsorg och
skola.
Några siffror som belyser detta:
• Ungefår 10 procent av barnomsorgen
drivs i icke-kommunal regi. Mellan
1992 och 1993 minskade antalet barn i
kommunala daghem från 295 000 till
293 000. Samtidigt ökade antalet barn i
privata daghem från 20 000 till 27 000.
politiska majoriteter som ville genomfora • 1991 fanns 66 friskolor. 1993/94 finns
sådana forändringar. det 189 friskolor i verksamhet (med
230
1,5 procent av det totala antalet skolbarn) på grundskolenivå. skolverket
SVEN SK T! DS KRI FT
har beviljat ytterligare ett 70-tal skolor Inget tyder heller på att omställningstillstånd att starta. kostnader och oundvikliga misstag har en
• Entreprenadandelen inom äldre- och
handikappomsorgen var cirka 4 procent 1993, vilket var fyra gånger högre
än 1991.
Enligt Kommunforbundet ökade under
1993 andelen privata entreprenader i
drygt 40 procent av kommunerna. 28
procent av kommunerna har sådana planer for 1994. Kommunforbundet skriver:
”Benägenheten att öka den privata
produktionen skiljer sig starkt mellan
kommuner med borgerlig och socialistisk
majoritet. I gruppen storstäder, fororter
och större städer planerar två tredjedelar
av de borgerliga kommunerna att öka
den privata produktionen 1994 men bara
en femtedel av de socialistiska.”
Stora vinster
Det finns ett par seriösa forsök att överblicka det kommunala systemskiftet. Ett
är Stefan Fölstes m fl: Sveriges systemskifte i
fara? – Erfarenheter av privatisering, avreglering och decentralisering, IUI 1993. Stefan
Fölster gör där följande bedömning:
”En sammanfattande bedömning är att
många av systemskiftets åtgärder har lett
till forbättringar och ibland till stora vinster. Det kan heller inte råda någon tvekan om att de offentliga utgifternas tillväxt och den låga effektiviteten på många
områden gjort situationen ohållbar. Ett
systemskifte var därfor ofrånkomligt.
sådan omfattning att de hotar systemskiftet. Ändå blir slutsatsen att det
gjorts tillräckligt många undvikbara misstag under systemskiftet for att skapa en
oroande helhetsbild. Dels måste man
utgå ifrån att liknande undvikbara misstag
även görs i systemskiftets fortsättning,
dels ger misstagen styrka åt politiska bakslag som kan ställa systemskiftet i farozonen.”
Praktiska svårigheter
Fölster studerade 96 kommunala verksamheter, varav 60 har överforts till privat regi eller decentraliserats medan de
övriga ingår i en kontrollgrupp. Ser vi till
hur kostnaderna forändrats blir bilden
följande (siffrorna VIsar kostnadsreduktionen före och efter kvalitetsjusteringar i procent):
• privatisering – 8,6
• decentralisering av
budget- och intäktsansvar – 7,5
• decentralisering av
budgetansvar – 3,1
• kontrollgrupp – 3,6
-12,3
– 9,8
– 4,2
– 3,6
Arne Svensson har, på uppdrag av socialdepartementet, gjort en studie av den
kommunala reformverksamheten (Ds
1994:50 Valfrihetsrevolutionen i praktiken).
Även han pekar på praktiska svårigheter
och brister i reformarbetet:
SV EN SK TIDSKR.I r:T 23 1
Brister i avtalen
”Under den senaste tiden har det publicerats ett flertal revisionsrapporter med
kritik mot upphandlingen av tjänster
inom bl a vård, omsorg och internservice
i konummer och landsting. Oftast har det
att forsämra verksamhetens kvalitet. Enskilda initiativ uppmuntras. Sju av tio
upphandlingar går till utomstående
entreprenörer.
Målet uppnås
varit brister i avtalen som stått i fokus for Konkurrensutsättningen kommer att
revisorernas kritik. – De påtalade bristerna i avtalen är mycket allvarliga. Trots
det skulle jag vilja påstå att dåliga avtal
inte är huvudproblemet. Ett större bekynuner än de avtal som har formulerats
mer eller mindre väl, är alla de avtal som
inte har skrivits (med andra ord att så ta
upphandlingar har genomfarts). Det som
är gjort är gjort och kan ge värdefulla erfarenheter for framtiden. Men vem lär av
det som är ogjort?”
Både Fölster och Svensson ger alltså
uttryck for en i grunden positiv inställning till systemskiftet. Men de pekar
samtidigt på praktiska svårigheter i
reformarbetet. Deras slutsats är att det
kunde ha gått ännu bättre om man agerat
skickligare. Det är tyvärr signifikativt att
Kmru1mnforbundets tidning KommunAktuellt har presenterat bägge dessa undersökningar som svidande kritik av
systemskiftet.
Enskilda initiativ
Två huvudmän som kommit långt i
systemskiftet är Stockholms stad och
Stockholms läns landsting. Stockholms
stad har genomfort ett omfattande forändringsarbete med delvis mycket lyckat
resultat. Konkurrensen har använts som
ett medel att sänka stadens kostnader utan
innebära kostnadsminskningar motsvarande minst 236 Mkr 1994 vilket motsvarar 30 öre på kommunalskatten eller
1000 kronor per år for en normalfamilj.
Huvuddelen av de minskade kostnaderna
ligger inom socialtjänsten (150 Mkr) och
gatu- och fastighetsnämnden (ca 66
Mkr). Konununledningen bedömer att
staden med marginal kommer att nå må-
let for konkurrensprogrammet, dvs minst
10 procent lägre kostnader på fem år.
Detta innebär besparingar på cirka 800
Mkr.
En annan effekt av konkurrensprogrammet är att det nu växer fram en
helt ny marknad for enskilt drivna foretag
där det tidigare rådde konununala monopol. Över 200 nya foretag har startats sedan valet 1991 for att arbeta med offentlig service. Över 120 foretag har startat
enbart genom avknoppningar från
Stockholms stad. Även om många av
dessa foretag är enmansforetag så sysselsätter de tillsammans över 1 000 anställda.
Det stora flertalet av dessa foretag ägs,
leds och drivs av kvinnor.
Stora besparingar
Stockholms läns landsting har beslutat att
minst 20 procent av landstingets verksamhet skall vara utsatt får konkurrens
232 SV EN SK TIOSKRI FT
genom anbudsupphandling eller kund- Misstag har begåtts
valsmodeller fåre årsskiftet. Detta mot- Det finns alltså många framgångsrika exsvarar 5,6 miljarder av landstings- empel på reformer som syftar till att bryta
budgeten. Hittills har landstinget sparat upp de kommunala monopolen. Men
mellan 8-30 procent på varje upphand- misstag har inte saknats. Av misstag kan
ling. Kostnadsbesparingarna har beräk- man lära sig. Här är några viktiga slutsatnats till i genomsnitt 15 procent, eller ser:
840 miljoner kronor.
Om alla kommuner och landsting är • att beställarkompetensen i kommuner
lika framgångsrika i sin konkurrens- och landsting måste öka,
utsättning som Stockholms stad och
Stockholms läns landsting är besparings- • att kostnadskalkylerna for offentlig
potentialen mellan 10 och 15 miljarder verksamhet måste bli rättvisande,
kronor. Man kan naturligtvis hävda att
möjligheterna till konkurrensutsättning • att kommuner och landsting tydligt
är störst i storstadsområden. Men å andra skiljer på upphandlande och producesidan har inte konkurrensutsättningen i rande verksamheter,
Stockholm varit utan problem. Om andra kommuner och landsting lär sig av • att kommuner och landsting effektivt
Stockholms misstag, bör man kunna nå forhindras att ägna sig åt affårsverksarnännu större vinster. het som ligger utanfår deras kompetensområde.
SV EN SK TIDSKRI FT 233
SYSTEMSKIFTET?
ANDERS JOHNSON
Sedan valet 1991 har stora delar av den offentliga sektorn iffektiviserats. Det har skettgenom
bland annat privatiseringar och genom införande av konkurrens även mellan offentligt drivna
verksamheter. Misstag har begåtts men politiken har i stort ändå varit mycketframgångsn’k.
D
ebatten om ett systemskifte
i den offentliga sektorn
från monopol till konkurrens är inte mer än tio år
gammal. Det var 1984 som UlfAdelsohn
och Bengt Westerberg gjorde detta krav
till en partipolitiskt viktig fråga.
Stort motstånd
Under 1980-talet hände dock inte särskilt mycket som forde denna fråga
framåt. De socialdemokratiska regeringarna började visserligen genomfora
avregleringar som i vissa fall knappast ens
diskuterades i de borgerliga regeringarna
1976-82. Men i huvudsak handlade dessa
om privat foretagsamhet eller offentlig
affårsverksarnhet, inte om traditionella
kollektiva nyttigheter eller välfårdsfunktioner. Där var det socialdemokratiska motståndet mot verkliga systemforändringar stort. Minns Lex Pysslingen,
Dagmar, City Akuten!
Till detta kom de fackliga organisationernas forändringsmotstånd. LO-kongressen 1991 ställde sig exempelvis
bakom en rapport som forklarade att ”99
procent av omsorg och utbildning kommer också inom tio år att vara just offentlig”.
Privata daghem
Vissa socialdemokrater forespråkade tidigt en annan linje. Kjell-OlofFeldt hade
1984 i boken Samtal med Feldt uttalat sig
for bl a privata daghem. Han fick hård
kritik for detta, vilket han kommenterade på foljande sätt i sina memoarer:
”Det smärtade mig att se mina kamrater stå där likt strutsar med huvudena
nerkörda i sanden for att slippa se och
…………………………………………………………….. höra. Motståndet mot privata dagis var
ANDERS JOHNSON arbetar på SAF:s avdelning dessutom bara toppen på det isberg av
”Företag och medarbetare”. doktriner, som forhindrade experiment
SVENSK TI DS KRi f-T 229
och initiativ for fornyeisen av samhälls- Trögtförnyelsearbete
verksamheten.” Ändå är det en utbredd uppfattning att
Så sent ~om 1989 skrev Kjell-Olof fornyelsearbetet har gått trögt. Det finns
Feldt emellertid i finansplanen att de of- flera orsaker till detta. Ugkonjunkturen
fentliga monopolen skulle bibehållas har minskat intresset att knoppa av och
inom vård, omsorg och utbildning. Pri- att starta nya foretag. Det har varit svårt
vata entreprenörer var bara välkomna for politiker och tjänstemän att ställa om
inom områden ”vilka lämnar relativt sett från en monopolkultur till en konmindre bidrag till rättvisa och trygga lev- kurrenskultur. Det har varit alltfor vannadsvillkor for medborgarna”. ligt med oprofessionella upphandlingsforfaranden. Detta har dels medfort att ett
Marknadsliknande forutsättningar antal privata alternativ slagits ut i de konskuggan av Berlinmurens fall böljade kreta upphandlingsärendena, dels att andet emellertid även hända saker i den dra foretag kan ha dragit sig fOr att gå in
svenska välf<irdssektorn. Hösten 1990 på de kommunala marknaderna.
öppnade riksdagen möjligheter for statsbidrag till personalkooperativa daghem
och våren 1991 beslutade den om mer
generösa bidragsbestämmelser for friskolor. I budgetpropositionen 1991 sades
att ”den offentliga sektorn måste utsättas
for mer marknadsliknande fOrutsättningar” och att ”entreprenader och upphandling bör prövas systematiskt i den
offentliga verksamheten”.
Men det var forst efter valet 1991 som
det skapades verkliga forutsättningar for
ett systemskifte. Regeringen Bildt har
genomfort flera reformer som underlättar
systemforändringar i den offentliga sektorn, t ex genom att villkoren for privata
läkare, tandläkare, daghem och friskolor
har forbättrats. Valet 1991 innebar också
att många kommuner och landsting fick
Betydande besparingar
Jag vill ändå hävda att den generella bilden av systernskiftet ofta är alltfor negativ. Det finns många exempel på entreprenader där offentliga sektorn gjort betydande besparingar. Under senare år har
det också genomforts ambitiösa forsök att
överlåta valmakten direkt till konsumentema, framforallt inom barnomsorg och
skola.
Några siffror som belyser detta:
• Ungefår 10 procent av barnomsorgen
drivs i icke-kommunal regi. Mellan
1992 och 1993 minskade antalet barn i
kommunala daghem från 295 000 till
293 000. Samtidigt ökade antalet barn i
privata daghem från 20 000 till 27 000.
politiska majoriteter som ville genomfora • 1991 fanns 66 friskolor. 1993/94 finns
sådana forändringar. det 189 friskolor i verksamhet (med
230
1,5 procent av det totala antalet skolbarn) på grundskolenivå. skolverket
SVEN SK T! DS KRI FT
har beviljat ytterligare ett 70-tal skolor Inget tyder heller på att omställningstillstånd att starta. kostnader och oundvikliga misstag har en
• Entreprenadandelen inom äldre- och
handikappomsorgen var cirka 4 procent 1993, vilket var fyra gånger högre
än 1991.
Enligt Kommunforbundet ökade under
1993 andelen privata entreprenader i
drygt 40 procent av kommunerna. 28
procent av kommunerna har sådana planer for 1994. Kommunforbundet skriver:
”Benägenheten att öka den privata
produktionen skiljer sig starkt mellan
kommuner med borgerlig och socialistisk
majoritet. I gruppen storstäder, fororter
och större städer planerar två tredjedelar
av de borgerliga kommunerna att öka
den privata produktionen 1994 men bara
en femtedel av de socialistiska.”
Stora vinster
Det finns ett par seriösa forsök att överblicka det kommunala systemskiftet. Ett
är Stefan Fölstes m fl: Sveriges systemskifte i
fara? – Erfarenheter av privatisering, avreglering och decentralisering, IUI 1993. Stefan
Fölster gör där följande bedömning:
”En sammanfattande bedömning är att
många av systemskiftets åtgärder har lett
till forbättringar och ibland till stora vinster. Det kan heller inte råda någon tvekan om att de offentliga utgifternas tillväxt och den låga effektiviteten på många
områden gjort situationen ohållbar. Ett
systemskifte var därfor ofrånkomligt.
sådan omfattning att de hotar systemskiftet. Ändå blir slutsatsen att det
gjorts tillräckligt många undvikbara misstag under systemskiftet for att skapa en
oroande helhetsbild. Dels måste man
utgå ifrån att liknande undvikbara misstag
även görs i systemskiftets fortsättning,
dels ger misstagen styrka åt politiska bakslag som kan ställa systemskiftet i farozonen.”
Praktiska svårigheter
Fölster studerade 96 kommunala verksamheter, varav 60 har överforts till privat regi eller decentraliserats medan de
övriga ingår i en kontrollgrupp. Ser vi till
hur kostnaderna forändrats blir bilden
följande (siffrorna VIsar kostnadsreduktionen före och efter kvalitetsjusteringar i procent):
• privatisering – 8,6
• decentralisering av
budget- och intäktsansvar – 7,5
• decentralisering av
budgetansvar – 3,1
• kontrollgrupp – 3,6
-12,3
– 9,8
– 4,2
– 3,6
Arne Svensson har, på uppdrag av socialdepartementet, gjort en studie av den
kommunala reformverksamheten (Ds
1994:50 Valfrihetsrevolutionen i praktiken).
Även han pekar på praktiska svårigheter
och brister i reformarbetet:
SV EN SK TIDSKR.I r:T 23 1
Brister i avtalen
”Under den senaste tiden har det publicerats ett flertal revisionsrapporter med
kritik mot upphandlingen av tjänster
inom bl a vård, omsorg och internservice
i konummer och landsting. Oftast har det
att forsämra verksamhetens kvalitet. Enskilda initiativ uppmuntras. Sju av tio
upphandlingar går till utomstående
entreprenörer.
Målet uppnås
varit brister i avtalen som stått i fokus for Konkurrensutsättningen kommer att
revisorernas kritik. – De påtalade bristerna i avtalen är mycket allvarliga. Trots
det skulle jag vilja påstå att dåliga avtal
inte är huvudproblemet. Ett större bekynuner än de avtal som har formulerats
mer eller mindre väl, är alla de avtal som
inte har skrivits (med andra ord att så ta
upphandlingar har genomfarts). Det som
är gjort är gjort och kan ge värdefulla erfarenheter for framtiden. Men vem lär av
det som är ogjort?”
Både Fölster och Svensson ger alltså
uttryck for en i grunden positiv inställning till systemskiftet. Men de pekar
samtidigt på praktiska svårigheter i
reformarbetet. Deras slutsats är att det
kunde ha gått ännu bättre om man agerat
skickligare. Det är tyvärr signifikativt att
Kmru1mnforbundets tidning KommunAktuellt har presenterat bägge dessa undersökningar som svidande kritik av
systemskiftet.
Enskilda initiativ
Två huvudmän som kommit långt i
systemskiftet är Stockholms stad och
Stockholms läns landsting. Stockholms
stad har genomfort ett omfattande forändringsarbete med delvis mycket lyckat
resultat. Konkurrensen har använts som
ett medel att sänka stadens kostnader utan
innebära kostnadsminskningar motsvarande minst 236 Mkr 1994 vilket motsvarar 30 öre på kommunalskatten eller
1000 kronor per år for en normalfamilj.
Huvuddelen av de minskade kostnaderna
ligger inom socialtjänsten (150 Mkr) och
gatu- och fastighetsnämnden (ca 66
Mkr). Konununledningen bedömer att
staden med marginal kommer att nå må-
let for konkurrensprogrammet, dvs minst
10 procent lägre kostnader på fem år.
Detta innebär besparingar på cirka 800
Mkr.
En annan effekt av konkurrensprogrammet är att det nu växer fram en
helt ny marknad for enskilt drivna foretag
där det tidigare rådde konununala monopol. Över 200 nya foretag har startats sedan valet 1991 for att arbeta med offentlig service. Över 120 foretag har startat
enbart genom avknoppningar från
Stockholms stad. Även om många av
dessa foretag är enmansforetag så sysselsätter de tillsammans över 1 000 anställda.
Det stora flertalet av dessa foretag ägs,
leds och drivs av kvinnor.
Stora besparingar
Stockholms läns landsting har beslutat att
minst 20 procent av landstingets verksamhet skall vara utsatt får konkurrens
232 SV EN SK TIOSKRI FT
genom anbudsupphandling eller kund- Misstag har begåtts
valsmodeller fåre årsskiftet. Detta mot- Det finns alltså många framgångsrika exsvarar 5,6 miljarder av landstings- empel på reformer som syftar till att bryta
budgeten. Hittills har landstinget sparat upp de kommunala monopolen. Men
mellan 8-30 procent på varje upphand- misstag har inte saknats. Av misstag kan
ling. Kostnadsbesparingarna har beräk- man lära sig. Här är några viktiga slutsatnats till i genomsnitt 15 procent, eller ser:
840 miljoner kronor.
Om alla kommuner och landsting är • att beställarkompetensen i kommuner
lika framgångsrika i sin konkurrens- och landsting måste öka,
utsättning som Stockholms stad och
Stockholms läns landsting är besparings- • att kostnadskalkylerna for offentlig
potentialen mellan 10 och 15 miljarder verksamhet måste bli rättvisande,
kronor. Man kan naturligtvis hävda att
möjligheterna till konkurrensutsättning • att kommuner och landsting tydligt
är störst i storstadsområden. Men å andra skiljer på upphandlande och producesidan har inte konkurrensutsättningen i rande verksamheter,
Stockholm varit utan problem. Om andra kommuner och landsting lär sig av • att kommuner och landsting effektivt
Stockholms misstag, bör man kunna nå forhindras att ägna sig åt affårsverksarnännu större vinster. het som ligger utanfår deras kompetensområde.
SV EN SK TIDSKRI FT 233