Nils Andrén; Europapolitikens neutralitetströskel

– –
NILS ANDREN:
Europapolitikens
neutralitetströskel
Kan vi förena en för Sveriges
ekonomiska utveckling optimal
europapolitik med en för vår
yttre trygghet optimal säkerhetspolitik? Det är den största frågan
för svensk utrikespolitikjust nu,
skriver Nils Andren.
Den svenska neutralitetspolitikens grundläggande mål och
principer har under flera årtionden undanskymts av olika taktiska tillämpningar i den aktiva
neutralitetens namn. Men neutralitetspolitiken var endast en
”reservposition” i den svenska
säkerhetspolitiken och kan nu
återgå till sin naturliga roll som
en sådan.
Endast innanför EG:s murar
är det möjligt att effektivt motverka splittring och verka för europeisk universalitet, mellan
väst och öst, nord och syd.
Nils Andren är professor emeritus i statskunskap.
V
i kan sannerligen inte klaga på
brist på europadebatt. Ibland
blossar den upp med särskild intensitet, särskilt när landets statsminister
griper in mot irrläror som sprids av ledande politiska opponenter. Det gällde om
Erlander och Palme och det gäller också
om Ingvar Carlsson.
Den intensivdebatt som inleddes med
statsministerns debattartikel 1 Dagens
Nyheter 27 maj och som fick ny näring
vid riksdagens ”skolavslutning” den 12
juni har handlat om olika bedömningar av
den just nu största frågan i svensk utrikespolitik: Kan vi förena en för Sveriges ekonomiska utveckling optimal europapolitik
med en för vår yttre trygghet optimal
säkerhetspolitik?
Likheter och olikheter i ståndpunkterna undanskyms ofta i en debatt pråglad av
stark konfrontationslust Av debatterna
framgår dock att svaret påfrågan beror på
vilken innebörd man lägger både i begreppet optimal europapolitik och i de
yttre villkoren för en optimal säkerhetspolitik.
Europeer och anti-europeer
När det gäller målen för europapolitiken
råder det bred men långt ifrån total enighet. Sverige bör så långt som möjligt delta
i EGs utveckling av en europeisk ”inre
marknad”. Sverige är berett till stora inskränkningar i sin egen reella suveränitet
för att uppnå detta mål. Härom är de tre
”europapartierna”, d v s socialdemokraterna och de båda borgerliga europeerna
– moderater och folkparti – helt ense.
Vänsterpartiet och de gröna har däremot
en helt annan uppfattning.
De accepterar inte statsministerns
åsikt att neutralitetspolitiken är det enda
~—-~——~~====————–~——–~——————-~
338
avgörande suveränitetshindret mot ett
svenskt medlemskap. De anser att Sverige
redan nu gått för långt i sin anpassning till
EGs nya regelsystem för den europeiska
ekonomin. Åtminstone fram till årets partistämma företrädde centern samma uppfattning.
Egentligen borde man med detta konstaterande kunna se bort från den rödgröna minoritetsgruppens syn på europapolitiken. Den har dock större politisk
vikt än de tre gruppemas egen storlek betingar, därför att deras uppfattning bevisligen har betydande stöd inom ett av europapartiema, socialdemokraterna. A andra sidan är det klart att i varje fall centerpartiet också innehåller åtskilliga ”europeer”. Centern talar, liksom socialdemokraterna, med flera tungor. Några låter
som vänsterpartiet och de gröna, medan
andra framför åsikter som mer liknar
regeringens. LRFs tunga röst för Europa
kan inte klinga ohörd i partiet. Den bådar,
liksom centerstämman, om en till slut svår
väg för europamotståndarna inom partiet.
Den omstridda säkerhetspolitiken
I princip är enigheten större om svaret på
frågan om den optimala säkerhetspolitiken. Ingen vill – än så länge- avsvärja sig
neutralitetspolitken. Men det senaste
halvårets utveckling i Europa har väckt
många förhoppningar om en ny och bättre värld, i vilken neutralitetspolitiska krav
inte längre skall behöva lägga hämsko på
Sveriges internationella agerande i andra
hänseenden.
Så länge som Sverige inte vill eller törs
avsvärja sig den traditionella neutralitetspolitiken är problemet hur man skall kunna förena denna politik med den eftersträvade europapolitiken. Hittills har Sverige löst problemet på ett mycket forma- .listiskt sätt, som stämmer väl med den
länge starka juridiska traditionen i svensk
utrikespolitik. Genom att avstå från den
formaljuridiska bindning som ett medlemskap skulle innebära, tycks Sverige
anse sig ha praktiskt taget full handlingsfrihet att i alla andra hänseenden driva en
europeisk integrationspolitik utan att därigenom underminera neutralitetspolitikens trovärdighet. Allt också i överensstämmelse med den stolta Palme-devisen
”vår neutralitetspolitik bestämmer vi själva”. Detta innebär dock att Sverige
successivt tvingats urholka eller avskaffa
många tidigare oundgängliga trovärdighetskrav för totalförsvaret, särskilt på det
ekonomiska området.
Under en långvarig avspänning spelar
det förmodligen ingen roll om motsättningen mellan ekonomiska och säkerhetspolitiska intressen inte kan lösas på ett
neutralitetspolitiskt helt trovärdigt sätt.
Dagens problem gäller mindre denna formels säkerhetspolitiska tillräcklighet än
om den räcker till för att tillgodose de
svenska ekonomiska intressena under de
nya internationella betingelserna.
Säkerhet och/eller ekonomi?
Huvudfrågan är enkel men alltjämt en utmaning: Hur länge kan vi tillgodose våra
grundläggande ekonomiska intressen
utan medlemskap i EG? Detta problem
är kärnpunkten i dagens spänningar mellan såväl de borgerliga europeerna och
regeringen som mellan dessa båda och de
röd-gröna ”anti-europeerna” (varvid antieuropeer betyder sådana som ogillar en
bindande integration, formellt eller endast reellt, med EG).
Regeringen håller styvt på betydelsen
av att formellt stå utanför. Den vill inte nu
ta några ytterligare steg mot medlemskap,
delvis därför att den anser att sådana
skulle vara ofördelaktiga för pågående
förhandlingar mellan EG och EFTA, delvis därför att den anser den internationella situationen alltjämt vara för osäker
för åtgärder som den menar kan hota den
neutralitetspolitiska trovärdigheten. Men
det är intressant att notera den glidning
mot mera optimistiska framtidsbedömningar som präglat också regeringsuttalanden under trycket av kritiken.
De borgerliga europeerna torde instämma i karakteristiken av den internationella situationen som osäker. De är
dock mera angelägna om en snabb medlemsansökan eller åtminstone om att en
sådan redan nu bör vara ett deklarerat
mål för den svenska utrikespolitiken. Så
långt ifrån att försvåra förhandlingama
mellan EG och EFTA skulle dessa kunna
leda till bättre resultat om motsidan visste
att EFTA-staternas nästa steg – inom en
snar framtid – skulle bli att söka fullt
medlemskap.
Anti-europeerna betraktar både det
formella oberoendet, kombinerat med en
intensiv reell integration, och fullt medlemskap som bindningar vilka försvårar
eller omöjliggör en suverän svensk säkerhetspolitik. Principiellt går därför den
största skiljelinjen i svensk europapolitik
inte mellan regering och borgerliga europeer utan mellan dessa båda,europeerna i
svensk politik, och anti-europeerna. Mot
denna bakgrund är det en intressant fråga
varför de hårdaste polemiska invektiven
förekommer mellan regeringen och de
moderata.
339
Inrikespolitisk utrikespolitik
Det är ingen långsökt tanke att europafrågans behandling är ett av många exempel på inrikes utrikespolitik. Det verkar
uppenbart att alla parter tillmäter sina
ståndpunkter i EG-frågan stor valtaktisk
vikt. Socialdemokraterna kan måhända
alltjämt tro på en upprepning av historiska framgångar för tidigare neutralitetspolitiska renlärighetskampanjer; de borgerliga europeerna uppmuntras av nya
undersökningar om svenska folkets syn
på EG-medlemskap och kanske också av
åsiktsmotsättningar inom regeringspartiet, främst mellan en övervägande positiv inställning till Europa och en starkt
anti-europeisk falang. Det finns också
europeer inom socialdemokratin som är
mer övertygade än de som styr i regeringen. I själva verket tycks det råda ett rosornas krig på flera fronter – även i EG-frå-
gan.
Eftersom den dominerande uppfattningen alltjämt är att neutraliteten är den
svåra frågan i svensk europapolitik, borde
ansträngningarna inte bara förbrukas på
en steril partipolemik. Det viktigaste är att
analysera problemet och försöka hitta en
lösning som tillgodoser rimliga krav från
både utrikespolitiken och den ekonorniska politiken. Bakom den taktiserande
demagogin tycker man sig urskilja olika
handlingslinjer för att om inte lösa så
dock hantera problemet.
Balansgången mellan
ekonomi och säkerhet
Bland europeerna intar regeringen en attityd som närmast kan karakteriseras som
”vänta och se”, ibland som ”vådligt är att
dröja men farligt att gå vidare”. Tidtabel- 340
lema inom EG ger ett andrum som kan
utnyttjas. Vi har ett par år på oss att ta definitiv ställning. Vi kan ta det lugnt och se
tiden an. Kanske något av statsministerns
villkor kan komma att uppfyllas. Folkpartiet har antytt en liknande uppfattning
men beskriver, liksom moderaterna, i realiteten medlemskapet som en nödvändighet på längre sikt. Konsekvensen borde i
så fall rimligen bli att den övriga politiken
– inklusive säkerhetspoiitiken – måste
anpassas därefter.
I själva verket är dock kanske skillnaden mellan de ”europeiska” partierna inte
så stor, när det gäller lösningen av det sä-
kerhetspolitiska problemet. Egentligen
handlar det långsiktigt formellt sett mest
om en mer eller mindre optimistisk syn på
den kommande utvecklingens svenska
handlingsmöjligheter. Kortsiktigt handlar
det om olika uppfattningar om den förhandlingstaktiska situationen mellan EFTA och EG. Det borde vara möjligt att
sammanjämka positionerna, i varje fall
under förutsättning att de anförda hindren inte är ett skalkeskjul för andra, icke
öppet deklarerade invändningar mot EGmedlemskapet. Flera omständigheter talar mot en sådan misstanke. Till dessa hör
statsministerns avvisande av andra suveränitetshänsyn än dem som är knutna till
neutraliteten. Hela den svenska politiken
under socialdemokratisk ledning har
präglats av en så stark strävan mot europeisering att äktheten i regeringens vilja
att komma så nära Europa som möjligt
inte kan ifrågasättas.
Det borde därför kunna förutsättas att
regeringen är angelägen om att finna en
politisk formel för att förena den optimala
europapolitiken med den optimala säkerhetspolitiken. Helst naturligtvis i former
som kan accepteras av de tunga falangerna inom dess väljarkår och allra helst av
en bred majoritet över partigränserna.
Vår neutralitetspolitik
bestämmer vi själva
Egentligen borde lösningen inte behöva
ligga så långt borta. Om vi har svårt att
finna den, kan det bero på att den svenska
neutralitetspolitikens grundläggande mål
och principer under flera årtionden undanskymts av olika taktiska tillämpningar
i den aktiva neutralitetens namn.
Vi glömmer ofta att den ”hundraåriga”
neutralitetspolitiken – i kombination
med alliånsfriheten – i avgörande ögonblick endast var en ”reservposition” i den
svenska säkerhetspolitiken. Den har utnyttjats, då ”huvudpositionen” – lojalitet
mot ett större internationellt säkerhetssystem – visat sig vara illusorisk. Så var
fallet under mellankrigsperioden. Först
när NF-systemet visat sin oförmåga,
deklarerade Sverige tillsammans med ’
några likasinnade europeiska småstater
att det inte längre kunde känna sig bundet
av NFs sanktionssystem.
Efter andra världskrigets slut fördes en
intensiv debatt om Sverige skulle fortsätta
krigets neutralitetspolitik eller om det
skulle ansluta sig till segrarmaktemas nya
säkerhetssystem, Förenta Nationerna.
Först när det kalla kriget var ett faktum,
föddes de nu klassiska formuleringarna
av den alliansfria neutralitetspolitiken:
alliansfrihet (mellan stormaktsblock) i
syfte att förbli neutrala i krig. Orden inom
parentes har så småningom fallit bort i vå-
ra neutralitetsproklamationer. Det har
gjort att neutraliteten för många har kommit att framstå som ett dogmatiskt
~älvändamål, eller som en säkerhetspolitisk överideologi. Den kan därmed också
bli – den har faktiskt blivit – en belastning, ett hinder för den säkerhetspolitiska
analysen, när neutralitetspolitikens invanda föreställningar kommer i konflikt
med andra vitala intressen.
Låt oss gå tillbaka till den ursprungliga
formeln: Alliansfrihet mellan stormaktsblock. Problemet med EG har hittills varit
att dess medlemmar med det ointressanta
undantaget av Irland alla är medlemmar
av NATO. Just nu tyder alla tecken- bekräftade vid Warszawa-paktens senaste
möte- på att militärpakterna befinner sig
iförvandling eller upplösning. Detsamrna
gäller också om Sovjetväldet, som uppenbarligen för sin ekonomiska framtid blir
allt mera beroende av de stater i väst som
tidigare sågs som fiender. Också NATO
söker en ny och mera tidsenlig roll.
Risken för en stat att bli indragen i ett krig
mellan öst och väst på grund av EG-medlemskap har alltid varit liten, om den ens
existerat. För Sverige var väl egentligen
den största faran att ett medlemskap på
grund av misstro i öst befarades kunna
öka spänningen i Nordeuropa.
Den krigsrisk som betingas av blockmotsättningar är uppenbarligen långt
mindre än någonsin sedan 1945. Detsamma gäller om faran för att ett svenskt EGmedlemskap skulle öka spänningen i
Norden eller mellan öst och väst i en
situation då gamla f d kommunistiska stater i östblocket står i kö för att få bästa
möjliga relationer till den Gemensamrna
Marknaden. Av samrna skäl är det föga
rimligt att EG, ens om det kunde ”säkerhetspolitiseras”, på mer än konsultativ
basis, skulle bli ett nytt konfrontations- 341
block i förhållande till Östeuropa. Liksom
Sverige i FN alltid stött den numera nästan helt accepterade ”universalitetsprincipen” kunde – och borde – Sverige naturligtvis som medlem av EG stödja arbetet
på att göra organisationen all-europeisk.
En risk, som ofta framhålls i debatten,
är att medlemskap skulle göra Sverige så
bundet att det inte kunde handla fritt om
en hotande situation skulle uppstå. I princip ligger det något i detta argument – i
varje fall med utgångspunkt från den
formaljuridiska syn som sedan länge
präglat Sveriges uppfattning om neutralitetens trovärdighet. Men i realiteten
skulle knappast någon reell skillnad föreligga mellan ett medlems-Sveriges och ett
EFTA-EES-Sveriges ekonomiskt betingade handlingsmöjligheter.
En ofta anförd invändning är att de stora militära styrkorna i öst och väst visserligen minskats men alltjämt utgör formidabla krigsapparater. De kan därför utgöra en potentiell krigsrisk, men utan
koppling till EG, som med hänsyn till sina
mål och metoder framstår som en fredsbevarande faktor. De krigsrisker som kan
uppstå på grund av kombinationen mellan politisk instabilitet och stora väpnade
styrkor kan därför inte besvärjas genom
att ta avstånd från EG, utan endast genom
att behålla en förtroendegivande försvarspolitik.
Aterstår frågan om Sveriges roll som
framtida medlem i ett utvidgat EG, om
konflikter skulle uppstå inom själva organisationen. I så fall skulle naturligtvis neutralitetspolitiken, liksom vid blockbildningen inom FN, på nytt kunna spela sin
traditionella roll som ”reservposition”.
342
Några slutsatser
– Svensk utrikespolitik är i hög grad traditionsbunden – till den grad att traditionen utgör ett hinder mot en realistisk nutids- och
framtidsanalys.
– Den alliansfria neutralitetspolitikens långvariga hävd får alltför ofta undanskymma att
denna politik i princip endast är en ”reservposition” som tillgrips, när den bästa politiken
misslyckats eller inte motsvarat Sveriges
säkerhetsintressen.
– Oavsett den fortsatta utvecklingen av de
europeiska och ryska revolutionerna har förutsättningarna för det kalla kriget mellan
supermaktsblocken upplösts. Detta slag av
motsättningar är därför inte längre en rimlig,
dominerande förutsättning för svensk säkerhets- och försvarspolitik.
– Ett svenskt medlemskap av EG kan i det
nya läget – med ett försvagat och ekonomiskt
mera västorienterat Sovjetunionen – rimligen
inte leda till några negativa konsekvenser för
Sveriges förhållande till de ledande makterna i
vår närregion, inklusive Sovjetunionen eller
de stater som kan uppstå på dess område. Vår
EG-politik kan vi faktiskt bestämrna själva.
– De militära hot som kan uppstå från kvarstående stora styrkor och revolutionära upplösningskrafter kan endast motverkas genom
en realistisk försvarspolitik. De påverkas inte
av våra relationer till EG.
Egentligen innebär allt detta varken
alliansfrihetens eller neutralitetspolitikens undergång. Den europeiska utvecklingen leder uppenbarligen till militäralliansernas upplösning eller förvandling.
Därmed är det inte sagt att de leder till en
evig eller ens mycket långvarig fredsordning. När alla andra länder blir alliansfria,
kan detta inte göra den svenska alliansfriheten meningslös.
Neutralitet förutsätter ett visst slags
ställningstagande mellan två stridande
parter. Neutralitetspolitik kan, trots vad
som brukar påstås av Sveriges kritiker,
särskilt i väst, föras utan direkt anknytning till en pågående eller latent konflikt.
Men i ett Europa utan blockpolitikens
grundläggande motsättningar ändrar neutralitetspolitiken karaktär.
Grundprincipen kan bestå – Sverige
eftersträvar neutralitet vid ett stormaktskrig i Europa. Men i en ny europeisk
säkerhetsstruktur behöver de många oftast självpålagda inskränkningarna i
handlingsfriheten inom vårt säkerhetspolitiska närområde inte längre hindra
Sverige från att mera reservationslöst tillgodose andra vitala svenska intressen.
Neutraliteten får tillbaka sin sedan mer än
fyrtio år glömda, naturliga roll som en
reservposition. Denna roll kan alltid återtas, om en allvarlig kris skulle uppstå mellan stormakter eller stormaktsblock i det
nya Europa. I realiteten skulle detta i
första hand innebära att EG splittrades i
två mot varandra stående, väpnade block.
Det är en just nu mycket avlägsen fara.
Sverige skulle bättre kunna medverka
till att minska faror av detta slag, om det
blir medlem av EG än om det väljer en
isolerad roll som kritisk observatör på
staketet i Europas periferi. Endast innanför organisationens murar är det möjligt
att effektivt motverka splittring och verka
för europeisk universalitet, mellan väst
och öst, nord och syd.