Erik Dahmén; Vad har uträttats med ekonomisk politik

ERIK DAHMEN:
Vad har uträttats med
ekonomisk politik?
Vilken betydelse har egentligen
den ekonomiska politiken?
Erik Dahmen konstaterar att
den inte gjorde mycket vare sig
nytta eller skada under de tidigare skedena av Sveriges ekonomiska omvandling i industrialismens tecken. Under ca 15 år
från 1960-talets mitt hämmade
den däremot tillväxten och
lyckades undvika levnadsstandardsänkning endast genom
stor utlandsupplåning.
Det är alltså snarare en fördel
än en nackdel att det blir mindre
utrymme för den sorts
ekonomiska politik av det styrande slaget vi under ett femtiotal år experimenterat med.
Erik Dahmen är professor i nationalekonomi med ekonomisk
och social historia samt knuten
till SE-banken.
R
egeringars ekonomisk-politiska
deklarationer och beskrivningar
av vad som hänt i samhällsekonomien ger alltid, oberoende av partitillhörighet, intryck av att deras politik haft
stor, ibland avgörande, betydelse för sysselsättningen och den ekonomiska tillväxten. Och att den kommer att ha det även
framöver, om de får behålla egen majoritet.
Det är lätt att förstå, ja även att ha förståelse för, att det förhåller sig på det här
sättet. De regeringsansvariga kan ju inte
gärna säga att de saknat inflytande på det
som gått bra.Ännu mindre kan man begä-
ra att de skall tillskriva sig någon skuld i
det som gått illa. Det är naturligt att de då
hänvisar till den internationella utvecklingen. En regeringspolitik kan framstå
som misslyckad bara när man är i oppositionsställning.
Den omständigheten att man kan ha
förståelse för detta politiska spel för galleriet betyder naturligtvis inte att man bör
avstå från att säga som det är, nämligen att
de för den ekonomiska politiken ansvariga brukar få beröm för mycket som de
inte uträttat samtidigt som de får skuld för
mycket som de är oskyldiga till. Med den
formuleringen sammanfattade en i statsrådsbefattning under några år luttrad
ekonom en gång mellan skål och vägg sina
erfarenheter.
Det vore långt ifrån rättvist att säga att
ekonomer brukar avstå från att tala om
hur det i verkligheten förhållit sig med
den ekonomiska politikens verkningar.
Men det är nu en gång så att de flesta brukar syssla mest med vad som borde ha
gjorts, och inte ha gjorts, och med att dis- l
kutera hur man borde göra i fortsättningen för att nå det ena eller andra målet.
-J
1
l
10
Ekonomisk teori har nämligen utvecklats
som ekonomisk-politisk ingenjörskonst
snarare än som hjälpmedel för att förstå
vad som verkligen hänt. Det mesta som
sägs om den historiska verkligheten når
dessutom sällan ut till någon bred allmänhet. Radions populärvetenskapliga program handlar om helt andra saker och
dess Ekonomiska klubb hinner inte syssla
med historia. 1V erbjuder praktiskt taget
aldrig någonting av värde i sammanhanget. Skolans läroböcker lämnar mycket övrigt att önska.
Även om många har en känsla av att
politiker brukar överdriva den förda politikens förtjänster, är tillfredsställande
kunskaper om ekonomisk-historiska vä-
sentligheter därför inte vanliga. Missuppfattningar är däremot vanliga. Det borde
kunna vara annorlunda. Den ekonomiska
forskningen har nämligen klarlagt det viktigaste och det finns inte några stora meningsskiljaktigheter beträffande huvudorsakerna bakom den ekonomiska utvecklingen sedan halvtannat sekel. Det är
bara ifråga om tyngdpunktsförläggningar
vid förklaringar av en del sammanhang
som meningarna naturligt nog ibland är
delade.
Skall man kunna bedöma den ekonomiska politikens roll, måste man först bestämma sig för vad man vill innefatta i begreppet ”ekonomisk politik”.
Om man väljer att ge det ett mycket
vittomfattande innehåll, är det obestridligt att den ekonomiska politiken från
1800-talets mitt fram till Första världskriget med ett antal ”institutionella”
arrangemang skapade en ändamålsenlig
miljö för den då genomgripande ekonomiska och sociala omvandlingen av nä-
ringsliv och samhälle, d v s för vad som
med en inte alldeles lyckad terminologi
brukar sammanfattas som ”ekonomisk
tillväxt”. Klart är att även ett antal statliga
och kommunala ”näringspolitiska” verksamheter, huvudsakligen för att befrämja
tillkomsten av s k infrastruktur, spelade
en betydande roll.
Väljer man i stället en definition av begreppet ”ekonomisk politik” som överensstämmer bättre med vanligt språkbruk, d v s avser försök att i hög grad på-
verka resursanvändningen i samhällsekonomien, inkomstfördelningen istort, konjunkturerna och en hel del annat, blir slutsatsen inte densamma.
De för den ekonomiska politiken
ansvariga brukar få beröm för
mycket som de inte uträttat och
skuldför mycket de är oskyldiga till.
Före Första världskriget förekom nå-
gon sådan aktiv politik knappast alls.Med
ett visst tullskydd stimulerade man visserligen från 1880-talets slut jordbruket och
många hemmamarknadsindustrier men
skyddet var inte mycket betydande i förhållande till de starka utvecklingskrafter
som redan var i verksamhet och som man
inte försökte ingripa i. Det var först långt
senare som en ekonomisk politik fick
långtgående styrande ambitioner. Frågan
är vilken betydelse den då fick för den
ekonomiska utvecklingen.
Vad innehöll då, närmare bestämt, de
”institutionella” arrangemangen och ”nä-
ringspolitiken” under det industriella genombrottsskedet? Vilka uttryck tog sig
den följande, aktivare ekonomiska politiken?
Det industriella genombrottet
Det mest grundläggande ”institutionella”
arrangemanget var det lagfästa skyddet av
enskild äganderätt och andra för rättssäkerheten, bl a på det ekonomiska områ-
det, viktiga lagar och konsekventa lagtilllämpningar. Därtill kom från 1800-talets
mitt vad som sammanfattande kan kallas
näringsfriheten. Statliga regleringar av
restriktiv eller dirigerande natur slopades.
Det blev i allt väsentligt frihet att driva
företag och att ta vilket arbete som helst
var som helst. Vidare att träffa avtal på
ekonomiska områden utan annan statlig
inblandning än med rättsregler, t ex rö-
rande aktiebolag, för att underlätta dem.
Lagstiftningen på det ekonomiska områ-
det gick i mångt och mycket ut på att skapa fördelaktiga och fasta ”spelregler” för
ett enskilt näringsliv. Till näringsfriheten
fogades fri utrikeshandel, fram till 1890-
talet utan tullar och även därefter, sedan
vissa sådana införts, utan kvantitativa
restriktioner. På valutaområdet gav guldmyntfotsystemet en stabilitet som i sin tur
underlättade ordnade förhållanden i penningväsendet. Under påtryckningar från
näringslivshåll gjordes också mycket för
att underlätta bankväsendets och kapitalmarknadens utveckling.
De ”närings-politiska” verksamheterna
bestod framför allt av insatser, i vissa fall
tillsammans med privata sådana, för tillkomsten av järnvägar, vägnät, hamnar,
post- och telekommunikationer, vattenoch avloppssystem och energiförsörjning.
Finansieringen av denna infrastruktur
och av stadsbyggnationen förutsatte en fri
kapitalimport.
Sammanfattningsvis kan konstateras
att i en av snabb ekonomisk utveckling
präglad internationell miljö frigjorde och
11
underlättade kombinationen av de ”institutionella” arrangemangen och ”näringspolitiken” en marknadshushållnings utvecklingskrafter. Tonvikten måste läggas
vid ”frigjorde” och ”underlättade”. Det
var en praktiskt taget helt privatkapitalistisk företagarverksamhet i växelverkan
med, alltså långt ifrån bara genom enkelriktat utnyttjande av, teknologiska och
naturvetenskapliga framsteg som blev
motorn i de förlopp som ledde till en
snabb levnadsstandardhöjning för folkets
breda lager.
Mellankrigstiden
Under och efter Första världskriget skedde inga mycket betydande ”institutionella” förändringar och näringspolitiken
följde ungefär samma huvudlinjer som tidigare men var naturligt nog mindre omfattande än under det industriella genombrottsskedet Den ekonomiska politiken i
övrigt ställdes inför svåra problem, bl a
att hantera inflationistisk turbulens. Man
kände sig tvingad att vara aktiv på det
penning- och valutapolitiska området.
Resultatet av den aktivare politiken blev
föga lyckat. Efterkrigsdepressionen fördjupades av den deflationspolitik man
valde att föra sedan man dessförinnan
inte lyckats framgångsrikt bekämpa inflationen. Dessa erfarenheter bidrog till att
penningvärdestabilitet blev ett på allvar
taget mål under resten av mellankrigstiden. Detta innebar betydande begränsningar av utrymmet för andra ambitioner
än höjda socialpolitiska sådana. I början
av 1930-talet gjordes visserligen konjunkturpolitiska försök. Ambitionsnivån förblev dock i verkligheten, i motsats till på
papperet, låg. Tillsammans med att intres- 12
seorganisationerna på arbetsmarknaden
och på andra håll ännu inte blivit starka,
betydde detta att penningvärdet inte utsattes för stora påfrestningar. De socialpolitiska ambitionerna, som bl a genom
att mildra sociala motsättningar var till
fördel från ekonomisk utvecklingssynpunkt, utgjorde inget hot i det sammanhanget. Inte heller ansatserna till aktiv
finanspolitik hade inflationistiska verkningar. För sysselsättningen och den ekonomiska tillväxten betydde de nästan
ingenting. Undervärderingen av kronan
efter devalveringen i början av 1930-talet
och den rikliga tillgång på pengar och billig kredit som den indirekt bidrog till spelade större roll härvidlag. Inte heller
valutapolitiken vägde dock tungt jämfört
med de tidigare grundlagda industriella
utvecklingskrafterna. För dessa svarade
inte bara ett antal stora företag utan också
en mycket livlig småindustriell verksamhet.
För mellankrigstiden gäller alltså samma slutsats som för den industriella genombrottstiden. Ekonomisk politik i ordets vanliga mening betydde inte mycket
för tillväxten och Jevnadsstandardhöjningen.
Efterkrigstiden
Efter Andra världskriget inleddes ett skede med helt andra ambitioner än tidigare
att påverka resursanvändningen och inkomstfördelningen liksom också att styra
konjunkturerna och mycket annat. Det
blev emellertid aldrig på allvar tal om att i
hög grad sätta marknadskrafterna ur spel
och att snävt kringskära den privatkapitalistiska företagarverksamheten. Särskilt
som intresseorganisationerna nu blivit
starka innebar däremot den höjda ambitionsnivån att det s k blandekonomiska
systemet med sina många inbyggda balansproblem växte fram. Frågan är vilken
betydelse den ekonomiska politiken då
fick.
Under efterkrigstidens första tjugotal
år, då den internationella utvecklingen var
mycket gynnsam för Sverige, nåddes
vissa mål beträffande resursanvändningen och inkomstfördelningen utan alltför
stora svårigheter. Även med konjunkturpolitiken, som bl a innehöll en ny devalvering, lyckades man någorlunda väl. Till
För mellankrigstiden liksom för
den industriella genombrottstiden
gäller att ekonomisk politik inte betydde mycket för tillväxten och levnadsstandardhöjningen.
de flestas överraskning visade sig emellertid förutsättningen för den offentliga sektorns snabba expansion vara en fortgående inflation. skattehöjningarna klarade
nämligen inte ensamma uppgiften att
skaffa det samhällsekonomiska utrymmet
för expansionen ifråga. Det berodde på
att löntagarna med hjälp av sina starka
och politiskt inflytelserika organisationer
lyckades driva upp sina penninginkomster och därmed skaffa sig pengar för att
betala en del av de höjda skatterna.
Följden blev emellertid kostnads- och
prisstegringar som bidrog till att begränsa
ökningen av deras köpkraft.
I motsats till politik för att uppnå ambitiöst satta mål ifråga om resursanvändningen och inkomstfördelningen och för
att utjämna konjunkturerna användes i
praktiken få medel för att påskynda den
ekonomiska tillväxten. Det väsentligaste
undantaget var arbetsmarknadspolitiken
som ökade arbetskraftens rörlighet. A
andra sidan motverkades hela näringslivets rörlighet av hyresregleringen och
annan priskontroll samt av penning- och
valutapolitiska regleringar.
Med den definition av ekonomisk politik som sammanfaller med vanligt språkbruk blir slutsatsen att någon sådan politik inte heller under de två första efterkrigsårtiondena hade någon betydande
inverkan på tillväxttakten och levnadsstandardhöjningen.
Förutsättningen för den offentliga
sektorns snabba expansion visade
sig vara en fortgående inflation.
Från 1960-talets mitt var den internationella ekonomiska utvecklingen inte
längre gynnsam för Sverige. Flera industribranscher råkade ut för en djupgående
kris och situationen förvärrades när oljepriserna sköt i höjden. Den ekonomiska
politiken lyckades inte möta denna nya
situation på ett tillfredsställande sätt. Anmärkningsvärt nog hade vid det laget ambitionsnivån ifråga om inverkan på resursanvändningen och inkomstfördelningen och åtskilligt annat höjts. Följden
blev ökad inflationstakt och betydande
störningar i samhällsekonomien. Det gavs
stora subventioner till en del företag och i
vissa fall förstatligades krisdrabbade så-
dana. Det blev emellertid endast målet att
slippa stor arbetslöshet som härigenom
nåddes. I övrigt blev resultatet att anpassningarna till det nya läget och de nya
framtidsperspektiven fördröjdes.
Medan man om de tidigare skedena av
13
Sveriges ekonomiska omvandling i industrialismens tecken kan säga att den ekonomiska politiken i detta begrepps vanliga mening inte gjorde mycket vare sig
nytta eller skada, kan man om den som
fördes under omkring femton år från
1960-talets mitt säga att den i varje fall
under många år hämmade den ekonomiska tillväxten och lyckades undvika levnadsstandardsänkning endast genom stor
skuldsättning till utlandet.
Det mest nya i 1980-talets ekonomiska
politik, de stora devalveringarna, fick förvisso omfattande följder. Företagen fick
mycket pengar till skänks. Konkurrenskraften och lönsamheten blev mycket
bättre, särskilt. som de internationella
konjunkturerna blev goda. Mot 1980-
talets slut har den på så sätt underbyggda
svenska högkonjunkturen och det sätt på
vilket socialförsäkringssystemet utnyttjas,
lett till brist på arbetskraft. Tillsammans
med undervärderingen som sådan av den
svenska kronan har detta arbetsmarknadsläge lett till en kraftig höjning av penninginkomsterna och gjort inflationen
snabbare än i konkurrentländerna. Så
länge kronan hade kvar något av sin
undervärdering och när oljepriserna blivit
mycket lägre, kunde vi trots detta sluta att
låna utomlands.
Med undantag för resultaten för sysselsättningens och utlandsupplåningens del
är det inte lätt att finna exempel på lyckad
ekonomisk politik. I varje fall är det lättare att se fler exempel på motsatsen än det
som den fortsatta penningvärdeförsämringen erbjuder.
Annu vid årtiondets slut är industrien
för liten för att kunna bära upp samhällsekonomien i balans över en hel konjunkturcykel. Detta är fallet i synnerhet om
14
inte bara räntebetalningar utan också
amorteringar på den stora utlandsskulden
skall klaras. Industriens konkurrenskraft
på de sedan länge etablerade områdena
och marknaderna är det inget större fel
på. Däremot är detta av det mesta att
döma fallet med utvecklingskraften, som
har att göra med djupare liggande, för den
industriella utvecklingen avgörande faktorer än det aktuella kostnadsläget i förhållande till konkurrenterna utomlands.
Anmärkningsvärt är bl a att industrien
och dess export i så avgörande hög grad
bärs upp av sedan länge etablerade, nu
stora företags hävdvunna produktområ-
den. Högteknologisk ny industri finns det
mycket få exempel på. Rätt många företag
etableras visserligen i vissa branscher
men det sker i liten skala och få av dem
växer upp i de medelstora och storas
krets. Många både stora och små företag
investerar nu mindre i Sverige än utomlands.
Samtidigt som industrien blivit för liten
och tycks ha otillräcklig utvecklingskraft,
har den offentliga sektorn blivit större än i
något jämförbart land. Trots detta står det
illa till på de flesta av dess viktiga verksamhetsfält. Vad inkomstfördelningen beträffar har märkliga ting inträffat som
följd av den långvariga inflationen, hindren för fri prisbildning på hyresmarknaden, det s k skattesystemets många inkonsekventa regler och besynnerligheter och,
slutligen, den rikliga tillgången på kredit.
Tvärtemot vad man tänkt sig har det blivit
ett stort antal mångmiljonärer, ofta utan
att några industriella eller liknande företagarinsatser av väsentlig betydelse legat
bakom. Även i övrigt har inkomstbildningen blivit mycket annorlunda än man
räknat med. Bl a har Iönerelationerna blivit sådana att rekryteringen till många av
de för ”välfärden” viktigaste områdena
blivit krisskapande otillräcklig.
Det förhållandet att under efterkrigstidens senare del så många må1 för ekonomisk politik missats av regeringar med
olika partifärg och att det blivit så många
oväntade och oönskade biverkningar av
försöken att nå dem förklarar förmodligen vissa nya inslag i senare års politik.
Dessvärre gör en del av dessa ont värre.
De ger nämligen en av förklaringarna till
att man i näringslivet upplever ökade risker för statliga ingrepp i fiskala och andra
sammanhang, ibland med i realiteten retroaktiv verkan på ett sätt som minskar
rättssäkerheten. Ett ökat antal oklara lagar och ändringar av hittills gällande, ganska fasta ”spelregler” sprider en betydande osäkerhet hos många. Man handlar
därför ofta mer kortsiktigt än som annars
skulle ha varit fallet. Det ökar också företagens benägenhet att investera utomlands hellre än i Sverige.
De ekonomisk-politiska motgångarna
och besvikelserna har dock det goda med
sig att man äntligen insett åtminstone en
del av följderna av de kaotiska och oefterrättliga förhållandena på skatteområdet
Bakom försöken att här få till stånd
någonting som i motsats till dessa förhållanden gör skäl för beteckningen ”system” ligger även en insikt att en reform
under alla förhållanden blir nödvändig
som följd av Sveriges på område efter område ökade ekonomiska beroende av utlandet. Denna insikt förklarar också den
liberalisering som sent omsider skett av
valuta- och penningpolitiken.
Vad är att räkna med framöver?
Även de som menar att den ekonomiska
politiken – i den vanliga, begränsade betydelsen -spelat större roll än som går att
vetenskapligt belägga är i dag i allmänhet
beredda på att det i framtiden blir stora
förändringar av dess förutsättningar och
manöverutrymme. Friheten kommer ofta
Anmärkningsvärt är att industrien
och dess export i så avgörande hög
grad bärs upp av sedan länge etablerade, nu stora företags hävdvunna produktområden
bara att gälla valet mellan lösa och hårda
slag i luften. Säkert är att de politiska ambitionerna att påverka resursanvändningen, inkomstfördelningen och konjunkturerna inte utan elakartade följder kan
ligga kvar på den nivå man nu länge försökt hålla dem. Man må med ledning av
politiska värderingar tycka illa ~ller bra
om detta men så förhåller det sig.
Till denna bedömning är att lägga följande: Om vi skall kunna väl utnyttja de
potentiella möjligheter till utveckling som
i dag av allt att döma finns på det indu- 15
striella området, är det åtskilligt som behöver göras. Det är gott och väl att valutarestriktionerna nu i stort sett slopats och
att penningpolitiska regleringar övergetts.
Och det är minst sagt angeläget att vi omgående får inte bara ett skattesystem utan
också ett lägre skattetryck. Detta räcker
emelfertid inte. Det är också nödvändigt
att slå till reträtt på den slingrande väg
som man på senare år i någonting som
liknar desperation slagit in på efter den
ekonomiska politikens många motgångar
och besvikelser.
Inledningsvis framhölls vikten av att
vid en bedömning av vad som uppnåtts
med ekonomisk politik skilja mellan förutsättningsskapande och underlättande
arrangemang och aktiviteter, å ena sidan,
och försök till styrande politik å andra sidan. Distinktionen är lika viktig vid en bedömning av en någorlunda överblickbar
framtid. En ”institutionell” ordning av
nämnda slag blir det avgörande betydelsefullt, och på de flesta områden även
möjligt, att självständigt sörja för. Ekonomisk politik av det styrande slag vi under
ett femtiotal år experimenterat med blir
det mindre utrymme för än hittills. Historiska erfarenheter tyder på att detta inte
blir till nackdel utan snarare till fördel.
J