Ekonomisk planering – Hur mycket och vilket

Dr. ERIN JUCKER-FLEETWOOD:
Ekonomisk planering –
hur mycket och vilken?
Dr. Erin ]ucker-Fleetwood är
svenskfödd nationalekonom med sitt
doktorat från universitetet i Geneve.
Hon arbetar nu som ekonomisk rådgivare vid en vetenskaplig institution i
London. I anslutning till en bok, som
kom ut i februari i år skriver hon här om
den engelska ”planhushållningsdebatten” och bidrar själv med synpunkter på
planerarnas möjligheter i ett samhälle,
där den offentliga sektorn tillåts gripa
omkring sig i allt större omfattning.
Vad hon skriver syftar i första hand
på Storbritannien men har också
allmänt intresse.
En ny bok av John Jewkes kallad ”New
Ordeal by planning” kom ut den 8 februari i år och gav fart åt den ständigt
fortgående diskussionen i Storbritannien
om ekonomisk planering. Ledare och
signerade insändare förekom i alla större
tidningar. De sammanfattade den långa
debatt som pågått sedan andra hälften
av 1950-talet, en debatt i vilken regeringarna, de politiska partierna, universiteten och arbetsmarknadens parter deltagit. Av största intresse var det faktum,
att de fundamentala motsättningarna
fortfarande finns, trots att praktiska
försök till ekonomisk planering i Storbritannien visat sig både betydelsefulla
och nått långt.
Det första blygsamma steget mot
”planläggning” togs 1957 när ”Council
on prices, productivity and incomes” bildades – populärt kallat de tre vise männen. Detta kom som svar på den växande
otillfredsställelsen med den brittiska
ekonomiens tillväxt, sedd både mot dess
egna möjligheter och mot bakgrund av
vad andra länder presterade, särskilt
Västtyskland och Frankrike. De tre vise
männen skulle studera förändringar i priser, produktivitet och inkomstnivå, och
därvid ta hänsyn till både fasta löner
och ackordslöner samt till industriens avkastning. I sin fjärde och sista rapport i
juli 1961 föreslog de att regeringen skulle
tillskapa ett nytt organ för att ”mäta
den samlade ekonomiens förutsebara tillväxt” med hänsynstagande till bl.a. nationella investeringsplaner och arbetskraftsbehov.
198
Detta ledde snabbt till upprättande av
National Economic Development Council, populärt kallad ”Neddy”. De deltagande har förändrats, men deras huvudsakliga karaktär har förblivit densamma. Det är det ställe där regeringen och
industrin, dvs. arbetsgivarnas organisationer och fackföreningarna, möts. Under en konservativ regering var organet
ansvarigt för den förstanationella planen
av år 1963, som förutsatte en årlig tillväxt av 4 Ofo som både önskvärd och möjlig – dubbelt så mycket som 1950 års
tillväxt. Med labourregeringen överlämnades långtidsprognoserna till ett nyskapat ”Department for economic affairs”,
DEA, med mr George Brown som förste
chef. 1967 övertog premiärministern
personligen ansvaret för detta departement. DEA övertog en stor del av sin
personal från Neddy och producerade
den andra nationella planen av år 1965,
som förutsatte en 25 Ofo-ig tillväxt 1964
-70, alltså en aning mer försiktig än
den första planen. Planen dog en stilla
död 1966, när det blev tydligt att dess
inhemska målsättningar inte kunde förenas med balans i utrikeshandeln.
Planeringens organisation
Planeringsapparaten i Storbritannien
1968 fördelar sig så, att korttidsprognoserna utföres av finansdepartementet,
the Treasury, så som alltid har skett, och
långtidsprognoserna av DEA. I samband
med årets budget har också ”medellånga” prognoser publicerats för första
gången. Två icke-officiella organ, National Institute of Economic and Social
Research, och Cambridge Department of
Applied Economics har gjort sina egna
prognoser, som ibland är motstridiga.
Men det är känt att medlemmar av dessa
institut har utnyttjats som konsulter av
regeringsdepartementen.
Planeringsorganisationen är alltså
uppbyggd kring DEA, som omfattar
både en central stab och de personer som
är ansvariga för industripolitiken, lokaliseringspolitiken samt pris- och inkomstpolitiken. Den centrala staben arbetar i
nära samarbete med andra regeringsorgan, särskilt med the Treasury, med
Board of Trade och med Ministry of
labour. I fråga om industriell och regional politik samarbetar DEA med Neddy
och dess avläggare. De svåraste frågorna
rörande pris- och inkomstpolitiken lämnas över till National Board for Prices
and Incomes, PIB. Finansdepartementet har det yttersta ansvaret vad beträffar korttidspolitiken, men det utnyttjar
DEA liksom andra departement och
desutom Bank of England.
National Economic Development Council, Neddy, har utvecklat vad som
från början var dess sekundära uppgift
och har nu fjorton ”little Neddies”. Dessa är kommitteer som representerar särskilda industrier eller grupper av industrier med någorlunda likartade problem.
Dialogen mellan industriernas olika organ och regeringen, så typisk för motsvarande franska målinriktade planläggning, utvecklas där på ett typiskt brittiskt sätt. De aktuella frågorna kan
–
handla om tillgång på eller utbildning av
arbetskraft, om investeringar, om export
och import och t.o.m. om tillgång på
lämpliga maskiner. Ibland ligger rapporterna, som kan vara publicerade eller
förblir interna, långt framom vad man
tänker inom den aktuella industrin.
Ibland, eftersom de måste hålla sig till en
minsta gemensam nämnare för att kunna
täcka stora områden, ligger de långt efter
vad framsynta industriledare på fältet
tänker eller rent av gör. Hur mycket de
faktiskt bidrar till de snabba förändringarna i Storbritannien är omöjligt att
uppskatta. Men Neddy och dess små avläggare är något speciellt inom den invecklade uppsättning av organisationer,
som är till för att påskynda förändringar
och uppmuntra till ekonomisk tillväxt.
Den andra nya institutionen av betydelse är National Board for Prices and
Incomes, PIB. Den inrättades 1965 och
kopplades från början in på den knappt
4 °/o-iga tillväxten och 3-31/2 °/o-iga inkomstökningen per år. Sedan kom det
första löne- och prisstoppet och alla fortsatta spärrar för att hindra löne- och
prisstegringar. Därvid har PIB legat
främst när det gällt den förda politiken.
I början syftade den till att öka produktiviteten, eftersom denna är den viktigaste ekonomiska förbindelsen mellan
priser och inkomster. Tack vare sin legalt och de facto fria ställning är den i
stånd att opartiskt kritisera alla sektorer inom ekonomin. Bolagsstyrelser,
fackföreningar, nationaliserade industrier, banker, regeringens egen politik och
199
lokala styrelsers avgöranden har alla blivit hänvisade till den. Sedan regeringen,
som annonserats i budgeten, skaffat sig
nya legala möjligheter att kontrollera inkomster, priser, utdelningar och räntor,
kommer PIB mer än någonsin att finna
sig vara skiljedomare mellan alla olika
intressenter.
Två andra organisationer har också
fått ökad betydelse under de senaste åren.
Confederation of British Industry kom
till 1965 för att ge industrien ett effektivt centralorgan. Dess motsvarighet på
andra sidan, Trades Union Congress,
fanns förut men har avsevärt förstärkts.
Dess frivilliga granskning av löneökningar har blivit en betydelsefull del av
dess arbete. Om detta kommer att överleva de spänningar, som den nya inkomstpolitiken otvivelaktigt har skapat,
återstår att se.
Detta är alltså bakgrunden mot vilken
den diskussion, om tog förnyad fart genom Jewkes bok, har förts.
Kritik mot planeringen
Endast full respekt för marknadsmekanismen, som aldrig har överträffats, kan
säkerställa att misstagen hålls vid ett minimum. Enligt Jewkes är ”central ekonomisk planläggning monolitisk och skapar därför risk för jättelika misstag, som
skulle vara osannolika om ett antal
självständiga organ opererade inom prissystemet”. Fördelarna med lagen om genomsnittet tycks ha undgått statliga planerare.
200
I planen själv samlas misstagen till
stora felaktiga uppskattningar beträffande investeringar och arbetskraft. Då
ekonomins självkorrigerande tendenser
ignorerades eller åsidosattes till förmån
för slavisk följsamhet med hänsyn till de
nationella planerna, uppstod allvarliga
och kostnadskrävande investeringsfelaktigheter. Föga eller ingen varning gavs,
eftersom statistiken om hur ekonomien
utvecklas har en tendens att släpa efter.
En mindre del av dem som skrev tidningskommentarerna till Jewkes bok och
troligen majoriteten av dem som skrev
brev till tidningarna menade, att det var
mycket litet som var fel med marknadsmekanismen. I viss utsträckning återgav
de hur trött man är, inte bara i industrikretsar, på regeringens ständiga ingripanden. Nya regleringar, nya skatter,
nya subsidier, nya undantag har följts av
ändringar inom samma områden i så
snabb följd att varken de som utsatts för
dem eller administrationen kunnat följa
med. Allt reflekterade regeringens ökade
oro och önskan ”att göra något” för den
sedan 1966 stagnerande ekonomin. Åtgärder infördes för fort. Närdeintetycktes medföra resultat, lades de åt sidan.
Men de livliga ropen på att man äntligen
skulle få lov att sköta sina egna affärer
har nu åtminstone delvis blivit hörda.
Budgeten medförde inga nya skatter och
t.o.m. förenklade en del existerande åtgärder. Men detta löser inte frågan beträffande marknadsmekanismen och om
det sätt på vilket den arbetar är den
bästa lösningen.
Hot mot friheten
I en bok ”Ordeal by planning” som
Jewkes gav ut 1948 och som han delvis
tryckt om nu gjorde han gällande, att
ransoneringarna och priskontrollen –
vilka då var innebörden av ordet ”planering” – inte bara var oförsvarliga ingrepp i marknadssystemet utan också ett
hot mot personlig och politisk frihet.
Alla kommentatorer har antingen uttryckligt förklarat eller underförstått att
marknadssystemet, marknadsekonomin,
är här för att stanna. Några har med
rätta påpekat att det nu återinförs i Östeuropa. En öppen fråga är i vilken utsträckning och på vilket sätt systemet
måste modifieras för att acceptera samhällets målsättningar sådana som regeringarna tolkar dessa.
Försvaret, upprätthållandet av inre ordning och uppehållandet av valutans värde är enligt Jewkes en regerings minimiskyldigheter. Till dessa kommer vissa
nya funktioner. ”Att utnyttja den årliga
budgeten för att uppehålla en hög men ej
inflatorisk sysselsättningsnivå; att skapa
förutsättningar för en ökad rörlighet hos
arbetskraften; att uppehålla konkurrensen …; att snabbare åstadkomma mer
ekonomisk information för individuella
företag som behöver sådan för att planera sin egen verksamhet”. Alla debattö-
rer skulle sannolikt acceptera denna rätt
omfattande lista. Men man är inte överens om hur det skall gå till. Jewkes ger
sin egen lösning. Regeringen bör ”ägna
åtminstone lika mycket energi åt studiet
av hur ekonomiska problem skall kunna
lösas genom förbättring och utveckling
av marknadsprocesserna som de nu gör
för att organisera regeringens makt som
någon sorts bot för allt.” Men Jewkes underlåter att tala om hur en regering skall
kunna ”utnyttja sin årliga budget för att
uppehålla en hög men ej inflatorisk sysselsättningsnivå” utan att framlägga ett
minimum av rätt högt utvecklade prognoser. Eftersom problem sällan botas
snabbt, måste prognoserna följas av ett
minimum av planering för att även Jewkes mål skall bli nådda.
Företrädarna för planeringen har å
andra sidan alla i olika utsträckning
medgivit att de nuvarande prognosmetoderna lämnar mycket övrigt att önska.
Några konkreta och intressanta förslag
har också lagts fram till förbättringar,
av mer eller mindre teknisk natur.
Det sannolikt mest balanserade bidraget till debatten kom från Fred Catherwood, chef för Neddy, och publicerades
i Times den 14 februari. Det skall kanske
påpekas, att vad han sade var riktat till
den privata industrien och avsåg att förklara fördelarna av en förfinad och intelligent använd planering. En sådan är
nödvändig redan därför att den offentliga sektorn omfattar 40 Ofo av landets
kapitalkrävande projekt. Regeringarna
är alltså ”absolut ansvariga för valutan.
I modern tid svarar de mot detta ansvar
genom att reglera nivån på efterfrå-
gan …” Detta leder med nödvändighet
till riktad planering. Om ”regeringsbesluten är vettiga och nära anknutna till
industrins faktiska tillstånd” kommer
201
den privata sektorn att vinna mera på
samarbete med regeringen än utan ett så-
dant. Genom att söka förutse ekonomins
behov kan nödvändiga åtgärder vidtagas
för att tillgodose dessa: så kan t.ex. brist
på skolad arbetskraft förutses och förhindras. Det faktum att prognoser och
planläggning inte har hel framgång beror på att vArningarna inte observerats.
Rött ljus har inte respekterats – ”och
det faktum att någon kör mot rött ljus
första gången det sätts upp är ingen orsak att helt och hållet ta bort det”. Fortsatt planering måste underkasta sig sifferdisciplin, industriundersökningarna
måste vara grundliga, politiken måste stå
i förbindelse med industriella realiteter,
”och vi måste vara villiga att lära och
anpassa oss efterhand. Vi behöver en debatt om planering, men om debatten
skall vara konstruktiv måste den röra sig
om fakta, om metoder och om planeringens innebörd.”
Planerare contra ickeplanerare
Den diskussion som sammanfattats ovan
är märkligt otillfredsställande. Trots alla
deltagares uppenbara allvar och intelligens har problemen förblivit olösta. Eftersom båda parter medger att marknadsekonomin är av största betydelse,
går skiljelinjen mellan planerare och
icke-planerare. Enligt de senare kommer
planeringen att förstöra inte bara marknadsekonomin utan själva möjligheten
till största tänkbara tillväxt och välstånd, och möjligen intet bara den ekonomiska uppbyggnaden utan också valfri- 202
heten. De talar inte om hur deras egna
mål, som är hög och stabil men icke- inflatorisk sysselsättning, skall kunna nås
utan planering. Planerarna anser att deras eget sätt att nalkas problemen är nödvändigt för att nå samma mål. Båda parter anser att ett förfinat och intelligent
utnyttjande av metodiken är nödvändigt. Resultatet tycks ha blivit att alla
kört fast. Och kanske skall det här understrykas, att skiljelinjen mellan planerare och icke-planerare inte följer några
partilinjer.
Den aspekt på problemet som inte tagits upp i diskussionen är under vilka
villkor marknadsekonomin kan fungera
effektivt och till vilken nytta, när ett
visst mått av planering sker och omsätts
i verkligheten. Det finns två synpunkter
på denna speciella fråga: Kritiken utifrån av de båda systemen, och kritiken
av planeringssystemet och sättet att nalkas marknadsekonomin. Särskilt den
förra aspekten har fullständigt förbisetts
i debatten. Här kan den inte diskuteras i
detalj, men en antydan om vilka frågor
som kan ställas kan dock göras.
Finns det några skäl att tro att det
finns vissa ekonomiska former eller metoder som begränsar en marknadsekonomi? Konkurrensbegränsning har länge
ansetts vara en återhållande faktor. Så
som de internationella kommunikationerna förbättrats kan emellertid en enstaka industris storlek nu utan skadliga
effekter vara mycket större än man förr
trodde. Men detta argument gäller inte
för den offentliga sektorn. Regeringens
verksamhet, de nationaliserade industrierna och den kommunala verksamheten
måste anses innebära en sorts monopol,
från vilket inte bara konkurrens kan anses vara utesluten utan som även är praktiskt taget skyddat från effekten av prismekanismen. I Storbritannien utgjorde
dessa aktiviteter ungefär 68 °/o av bruttonationalprodukten. Ar det så förvå-
nande att planläggarna, då så mycket
ligger utanför marknaden, anser att
marknadssystemet sviker och önskar ersätta det med något bättre, även om detta är långt ifrån fulländat. Inte heller är
det förvånande att anti-planerarna önskar se en återgång till ett effektivt marknadssystem, eftersom båda parter är
överens om dess fördelar. I själva verket
måste något göras för att återställa verkliga priser för de nationaliserade industrierna. Den senaste vitboken från november 1967 angående de nationaliserade industrierna förutsatte att dessa skall
visa 8 Ofo-ig avkastning på en diskonterad cash flow för alla nya investeringar.
Sociala kostnader skall bokföras som så-
dana och betalas separat. Avslöjandet
av vilka nya priser detta innebär har
kommit som en chock för alla som var
omisstänksamma och som ärligt trodde
att industrier, just därför att de var förstatligade, sköttes effektivt. Man bör
kanske undersöka om en ekonomi som
har en för stor sektor skyddad från konkurrens och från prispåverkan verkligen
kan ha ett effektivt marknadssystem.
Den tes, som Colin Clark framlade,
att en för stor statlig sektor är inflatorisk
i sig, har aldrig kunnat visas vara felaktig. Och det tycks finnas tillräckligt
många erfarenhetsbevis som säger att
han hade rätt. Är det så att när pressen
från marknadsprismekanismen bortfaller för den offentliga sektorn leder det
till inflation? Utan press av kostnaderna växer den offentliga sektorn automatiskt, alldeles bortsett från att den naturliga befolkningsökningen i sig är en på-
drivande faktor. Varje finansminister,
inte bara i Storbritannien utan överallt,
upptäcker att det är utomordentligt
svårt att minska de statliga utgifterna.
Artificiellt skapade lågra priser och allmänna fria sociala bidrag, förenade med
betydande inkomstöverflyttningar, skapar en nästan obegränsad efterfrågan på
varor och tjänster. Och den sektor som
skapar landets välstånd begränsas, då efterfrågan stiger. För mycket pengar på
jakt efter för få varor. Det är den klassiska definitionen på inflation, och bekymrade kommitteer och finansministrar funderar nätter igenom på hur de
skall förbättra situationen med mera
planläggning. När den illa medfarna privata sektorn inte ger något svar, börjar
man till och med att fuska med ekonomm.
Akilleshäl
Planeramas Akilleshäl tycks vara att de
är fångna i sitt eget system. De statliga
utgifterna accepteras som en given faktor när man förbereder en plan. Vanligen
ifrågasätter man inte deras storlek i förhållande till den övriga ekonomin. Kan- 203
ske skulle planerama både planera bättre
och få en bättre PR om de kritiskt bedömde innehållet i sin egen planering och
inte bara sina intellektuellt stimulerande
metoder.
Men planerarna har bidragit till en allvarlig omvärdering av några generationers vanor. De siffermässiga beräkningarna har lett till öppna påståenden att
arbetsmarknadens båda parter måste ha
varit i hemlig maskopi med varandra.
Industriledningarna har grovt misslyckats med att leda industrierna effektivt,
och fackföreningarna har genom sina
restriktioner och överflödiga bestämmelser lagt hinder i vägen för industrins
handlingsfrihet. Marknadssystemet har
brutit ihop. Ingen motverkande kraft
har visat sig. Varför? Man kan ge en
lång lista på förklaringar. Arvet från
1930-talet och från kriget, bördan av
sterlingskulderna, det allt för långsamma avvecklaodet av kontrollerna, de hö-
ga och ökande skatterna, Storbritanniens
avstängning från områden där det kunde konkurrera. Individen kanske tror att
han eller hon arbetar hårt. Han kanske
arbetar hårdare än sina grannar, men
detta att hela samhället skyddades från
konkurrens från den industrialiserade
världen i övrigt och detta förenat med
höga direkta skatter och med en oförklarligt låg förvärvsdrift, gjorde hela
samhället alltför försiktigt. Det var för
att komma till rätta med den attityden
som de första stegen på planeringsvägen
togs 1957.
Vad planerama än gjort för fel, har
204
de bidragit till att stimulera till en förändring i Storbritannien. I vilken utsträckning de är orsak eller verkan är
svll.rt att säga. Under andra hälften av
1950-talet började förändringarna framstll. som nödvändiga. Olika planeringsmetoder prövades, ingen alltför framgångsrik. Och det finns anledning att
misstänka att de ambitiösa nationella
planerna bidrog till att öka inkomsterna
och regeringsutgifterna mer än ekonomin kunde tåla. Trots detta blåser en förändringens vind genom landet, och industrins båda parter är medvetna om att
betydande förändringar i arbetsmetoder,
i fråga om industrilokalisering och arbetskraftens rörlighet, i frll.ga om utbildning, rationalisering och produktivitet
Anm. Sedan denna artikel skrevs har ansvaret
för pris- och inkomstpolitiken överförts
till Department of Labour, som i fortsättningen kallas Department for Productivity
and Employment. Dess nya chef är Barbara Castle.
redan är igll.ng. Hastigheten i förändringarna kommer att ökas. Den förflutna vinterns händelser har bidragit till
detta. Devalveringen, den relativa
minskningen av framtida statliga utgifter och den nya budgeten med dess betydande indirekta skatter på viss konsumtion är inte bara steg i rätt riktning. De
är allvarliga bevis för att de grundläggande problemen i brittisk ekonomi har
börjat angripas vid rötterna. De visar
också att det finns en ökad vilja att använda prissystemet som hjälp då man
planlägger. Kanske visar de vägen inte
bara till en ljusare framtid för landet
men mot lösningen av ett besvärligt politiskt problem.