Befolkningsfrågan och familjepolitiken på 1930-40-talen

BEFOLKNINGsFRÅGAN OCH FAMILJEPOLITIKEN PÅ 1930-40-TALEN
Åsiktsläget på 1930-talet
BEFOLKNINGsDEBATTEN i Sverige,
som hade brunnit med flämtande
låga sedan emigrationsutredningens
tid, flammade upp på allvar, då
Alva och Gunnar Myrdal 1934 utgav sin celebra bok Kris i befolkningsfrågan. Den innehöll ett omfattande samhällsvetenskapligt material, blandat med den socialistiska
propagandans brännstoff. Boken
både stimulerade och retade till
motsägelse, skriven som den var
med en sällsynt verve och intensitet. Författarna gjorde gällande, att
barnantalets inskränkning väsentligen berodde på en medveten strä-
van hos folkets breda lager att höja
levnadsstandarden för sig själva
och sina barn. Man hade att utgå
från denna strävan såsom vällovlig
och ofrånkomlig. Med befolkningspolitisk motivering påyrkades därför en genomgripande socialistisk
samhällsomdaning, som skulle medföra produktionsstegring och klassutjämning. Tanken på en inkomstomfördelning till barnfamiljernas
förmån fanns också med men speAv docent PER G. ANDREEN
lade en underordnad roll i det stora
programmet.
Inom arbetarrörelsen var synen
på familjebildningen i allmänhet
präglad av nymalthusianska och
marxistiska ideer. Endast utsugare,
hycklande moralister och krigsaktivister kunde, menade man, ha nå-
got att invända mot barnbegränsning. Nationella synpunkter betraktades med misstro. Arbetarklassen i
hela världen borde inskränka sitt
barnafödande för att därigenom
trygga freden, förbättra sina materiella levnadsvillkor och höja sin
kulturnivå. Knut Wicksells vetenskapliga auktoritet och socialreformatoriska patos, tillika med Hinke
Bergegrens grovkorniga folkmötesjargong, hade inhamrat dessa dogmer i arbetarklassens medvetande
alltifrån slutet av 1800-talet. Man
kan undra, om barnbegränsningsapostlarna i något land har gått
till verks med en så fanatisk energi
som i Sverige.
Det var därför inte lätt för det
socialdemokratiska partiet, vare
sig för väljarmassorna eller led- 342
ningen, att acceptera de Myrdalska tankegångarna. Hade verkligen barnbegränsningen drivits för
långt, så att man behövde vidtaga
åtgärder för att höja nativiteten?
Gick man inte därigenom kapitalisternas ärenden? Farhågorna dämpades emellertid, då man såg, att
motiveringen egentligen inte var nationell utan ekonomisk och att den
politik, som krävdes, i stort sett var
en tillämpning av det socialdemokratiska partiprogrammet. Paret
Myrdals benägenhet för naturalinjen, när det gällde sociala hjälpåtgärder, gillades icke av Wigforss
och Möller, men utformningen fick
bli en senare fråga. En politik, som
direkt skulle syfta till nativitetens
höjande, var det i alla händelser
icke fråga om. På 1936 års socialdemokratiska partikongress lugnade Möller de oroliga med ett yttrande, som visade, att socialpolitiken var hans enda patos: »Jag
får säga, att jag inte ett ögonblick
tvekar att skrämma hur många
högermän och hur många bondeförbundare och folkpartister som
helst med hotet om att vårt folk
eljest kommer att dö ut, ifall jag
med det hotet kan förmå dem att
rösta för sociala förslag, som jag
framlägger. Det är min enkla syn
på befolkningsfrågan, och den räcker för mig.»
I makarna Myrdals bok underströks, att folkets reproduktion inte
fick bygga på okunnighet om konceptionshindrande metoder och att
det endast borde födas »Önskade
barn». Detta grumliga honnörsuttryck från den nymalthusianska
propagandan gjordes till ett slagnummer i befolkningsdebatten av
åtskilliga deltagare, särskilt av en
feministisk falang. Man argumenterade på detta håll huvudsakligen
för en ytterligare minskning av
födelsernas antal genom sexualupplysning, preventivmedelsförsäljning
och legal fosterfördrivning. Ekonomiska stödåtgärder, som kunde
vara ägnade att minska incitamenten till barnbegränsning, avvisades.
Icke endast födelsepremier utan
också barnbidrag, särskilt om de
tänktes graderade efter barnantal,
och t. o. m. åtgärder för att lindra
familjeförsörjarnas skattebörda
brännmärktes med det föraktfulla
uttrycket »köpa barn». Denna opinion kan till en del betraktas som
en visserligen något egenartad
frukt av de växande antinazistiska
strömningarna. Hitlers Tyskland
hade lyckats höja födelsetalet. Därför borde den svenska statsledningen icke driva någon aktiv befolkningspolitik, även om denna
underlåtenhet skulle leda till landets avfolkning.
Från borgerligt håll vände man
sig naturligtvis mot försöken att
göra befolkningsfrågan till en arsenal för den socialistiska propagandan. Man kritiserade också jden
Myrdalska uppfattningen, att människornas handlande var en produkt av samhällsförhållandena. En
del av makarna Myrdals motståndare gick till överdrift åt andra hålJet, då de förklarade, att befolkningsfrågans lösning helt och hållet
berodde på de enskilda människornas livsinställning. Denna linje var
på sätt och vis parallell med kraven
på produktionsstegring och inkomstutjämning, ty även den innebar, att befolkningspolitiken i
egentlig mening sköts undan, att
möjligheten av nativitetens höjande
ställdes på framtiden.
Emellertid kan man icke säga,
att den exklusivt moralistiska uppfattningen var tongivande inom de
borgerliga partierna. Både bland
högermän, folkpartister och bondeförbundare fanns det i alla händelser, såsom Möller antog, många,
som hyste allvarlig oro för den
sammankrympning av folkstammen, som de sjunkande födelsetalen ovedersägligen innebar. Man
önskade, att skyndsamma åtgärder
skulle vidtagas för att stärka familjernas ekonomiska position och
förordade tillika en upplysningsoch propagandaverksamhet, som
skulle kunna skapa en ändrad syn
på livets lyckomöjligheter och en
starkare känsla av ansvar för folkets framtid.
Som ett uttryck för denna åskådning bör i synnerhet nämnas hö-
gerns partimotion vid 1935 års
riksdag. Motionärerna – bland
vilka märktes den blivande partiledaren Gösta Bagge – ansåg, att
de socialpolitiska åtgärder, som
kunde ifrågakomma, måhända inte
skulle kunna i och för sig få nå-
gon större effekt på fruktsamhe- 343
ten, men de förklarade, att en i
bästa mening familjevårdande
skatte- och socialpolitik skulle få
betydelse genom att främja »en
nödvändig omjustering av nu tämligen allmänt godtagna värdeskalor
på hem- och familjelivets område».
Högerns nationella och sociala
grundsyn förpliktade partiet att
medverka i en dylik politik utan
att därmed giva upp principen, att
det personliga självansvaret ändå
var utslagsgivande.
Hjälpåtgärder och fördelningsreformer
När man betänker den yrvakenhet och principiella osäkerhet, som
i mångt och mycket vidlådde den
offentliga debatten i befolkningsfrågan, måste man nog erkänna, att
1935 års befolkningskommission,
där skilda åsikter var företrädda,
på sätt och vis gjorde ett gott arbete
med sin genomplöjning av det vidsträckta fältet. Några av dess förslag genomfördes 1937-39, andra
fick vila under den s. k. reformpausen men återupptogs av 1941
års befolkningsutredning och fördes
i hamn, åter andra har överlämnats
åt glömskan, bland dem lyckligtvis
iden om beklädnadsbidrag, ett trå-
kigt utslag av förmyndartänkande.
Bland de resultat, som har nåtts i
följd av båda utredningarnas arbete, kan nämnas bosättningslån,
förbättrad förlossningsvård och
ökat stöd åt barnaföderskor, allmän skolbarnsbespisning, möjlig- 344
heter till s. k. husmorssemester
samt statsbidrag till daghem, lekskolor och social hemhjälpsverksamhet. I stort sett rör det sig här
om välbehövliga humanitära och
sociala reformer, låt vara att skolmåltider och daghem har sina avigsidor. Det befolkningspolitiska värdet kan däremot icke skattas högt.
Viktigare ur denna synpunkt är troligen bostadssubventionerna för
barnfamiljer, införda på förslag av
bostadssociala utredningen.
Men huvudsaken är barnbidragsoch skattefrågorna.
Befolkningskommissionen förklarade, att orsakerna till nativitetens
fall förnämligast låg i barn- och
familjekostnadernas relativa stegring, dvs. de barnrika familjernas
i våra dagar alltmer ökade ekonomiska belastning vid jämförelse
med barnfattiga eller barnlösa familjer eller ogifta personer i motsvarande inkomstläge och förmö-
genhetsvillkor. Det är svårt att jäva
det påståendet, om saken betraktas
från den ekonomiska sidan. I konsekvens härmed borde kommissionen egentligen ha föreslagit antingen införande av ett familjelönssystem eller ett system för statliga
barnbidrag. Det är i stort sett dessa
två vägar, man kan gå, för att vinna
en inkomstomfördelning till barnfamiljernas förmån och tillika en
bättre anpassning av den individuella inkomstutvecklingen efter
försörjningsskyldighetens variationer. Emellertid fann kommissionen,
att barnbidrag skulle bli alltför
kostnadskrävande och att ett familjelönssystem skulle möta oöverstigliga praktiska svårigheter vid genomförandet.
Frågan om barnbidrag kom i ett
annat läge efter världskrigets slut.
Det berodde på flera omständigheter. När beredskapskostnaderna
föll bort men regeringen ville göra
krigstidens skattetryck permanent,
blev det, som man sade, några
hundra miljoner över. Vidare ansåg
man lämpligt att ersätta de livsmedelsrabatter för barn, som hade införts 1941, med kontanta bidrag.
Om man hade hållit fast vid den
sistnämnda synpunkten, borde
barnbidragen liksom tidigare livsmedelsrabatterna ha utgått endast
till familjer med en inkomst understigande viss skälig nivå. Därmed
hade dessa bidrag fått en klar social motivering: det gällde att tillförsäkra barnfamiljerna en minimistandard. Detta hade varit riktigt
och värdefullt även ur befolkningspolitisk synpunkt. De ekonomiska
motiven för barnbegränsning får
icke vara av så tvingande natur, att
man kan tala om brist på livets
nödtorft.
Emellertid beslöt man sig för
att gå en annan väg. Barnbidragen
gjordes allmänna, icke behovsprö-
vade. För att de icke skulle få ett
sken av fattigunderstöd, kunde
detta vara lämpligt, men anordningen hade en avigsida. Den visade
sig användbar som förevändning,
då man ville göra slut på barnavdragen i beskattningen.
Familjebeskattningen före 1947
En viss skattedifferentiering efter
familjestorlek fanns redan på 1920-
talet. Motiveringen hade naturligtvis ingenting med befolkningspolitik att göra. statsmakterna ansåg
helt enkelt, att skatteförmågan icke
kunde mätas efter den nominella
inkomsten. Man måste också ta
hänsyn till hur många som skulle
leva på denna. Befolkningskommissionen liksom 1936 års statsskatteutredning fann emellertid, att gällande skattelagstiftning tog alltför
liten hänsyn till barnantalets inverkan på den ekonomiska bärkraften
och påyrkade därför en ökning av
de skattefria avdragen för barnfamiljer. De socialdemokratiska ledamöterna av dessa kommitteer instämde häri, och regeringen framlade 1938 proposition i enlighet med
kommitteförslagen. Den nya ordningen gynnade i synnerhet familjer med tre och flera barn. Så-
lunda kom nu man, hustru och
fyra barn att erhålla ett avdrag
— i den mån det kunde utnyttjas – av närmare 7 000 kr.,
medan de enligt 1928 års regler
icke hade fått tillgodoräkna sig mer
än 4 500 kr. såsom skattefri levnadskostnad. Såvitt jag vet, påstods
icke av någon, att dessa bidrag var
för höga skattetekniskt sett, att det
m. a. o. kunde sägas ligga något
slags statligt bidrag i dem. En annan sak var, att man fann det vara
angeläget även ur befolkningspolitisk synpunkt, att barnfamiljer- 345
na vederfors rättvisa vid beskattningen.
Ännu 1941 års familjebeskattningssakkunniga hade precis samma syn på saken. Bland dessa finner man två framstående socialdemokrater, nämligen John Eriksson
i Kinna och nationalekonomen Alf
Johansson. De sakkunniga framhöll, att både levnadskostnader och
skattetryck hade stigit sedan 1939
och att detta hade medfört en relativ minskning av barnfamiljernas
skatteförmåga Med anledning därav föreslogs en viss ökning av de
1938 fastställda barnavdragen.
Det fanns mycket starka skäl för
det yrkandet. Under tiden 1930-38
hade ökningen i skattetrycket på
arbetsinkomster, frånsett de högsta,
varit ganska måttlig. Mellan 1938
och 1942 steg däremot de direkta
skatterna – en genomsnittlig kommunalskatt inberäknad – på en
inkomst av 10 000 kr. från 12 å
13% till över 20%. Det skulle ha
varit ytterst naturligt, om familjeförsörjarna hade fått en lindring
i förhållande till deras barnantal,
då man dessutom betänker, att levnadskostnaderna hade ökats från
166 till 236 i 1914 års serie.
Barnbidrag men icke skatteavdrag
för barn
Efter världskrigets slut kom den
socialistiska skördetiden, och den
gröda, som inbärgades var av
mångahanda slag. I fråga om familjebeskattningen gavs signalerna
i betänkanden, som framlades 1946
346
av statsskatteberedningen och befolkningsutredningen. Här jonglerades med bidrag och avdrag, skatterättvisa och ekonomisk jämlikhet, till dess att slutsatserna bringades att stämma med det på förhand
utstakade resultatet. På så sätt uppstod visserligen en klyfta mellan
premisser och slutsatser, men den
överbryggades lätt med några dialektiska krumsprång.
Barnfamiljer med låga inkomster
hade, påpekade man, icke alls eller
blott delvis kunnat utnyttja möjligheterna till skattefria avdrag, eftersom de därförutan var helt eller
nästan helt fria från skatt. Däremot kom barnavdragen eller, som
man sade, de indirekta bidragen,
familjeförsörjare med högre inkomster till godo, och dessa »bidrag» hade ökats betydligt genom
skatteprogressionens skärpning.
»Orättvisan» skulle nu undanröjas.
Så resonerade den nya politikens
egentlige inspiratör Ernst Wigforss. Ordföranden i befolkningsutredningen, den tillträdande statsministern Tage Erlander, gick i hans
fotspår, och vid avgörandet 1947
följde de socialdemokratiska riksdagsmännen lydigt efter. Dock lär
det i en del fall ha krävts betydande
självövervinnelse. Folkpartister och
bondeförbundare hade föga att erinra. Under sådana förhållanden
hjälpte det inte, att sakkunniga remissinstanser var skarpt kritiska,
ej heller att högerpartiet reste motstånd.
De populäraste argumenten för
den refererade uppfattningen är
dessa: »det må vara föräldrarnas
ensak, om de skaffar sig barn» och
»barnen åtminstone kan välleva på
samma standard». Att genomskåda
tomheten i dessa gottköpsfraser
borde inte vara svårt. Är barn kanske att jämställa med husdjur? Är
de icke växande medborgare med
sina egna livsbehov? Är icke föräldrarna enligt lag skyldiga att sörja
för dessa behov i förhållande till
sin inkomst- och förmögenhetsställning?
För att få ett grepp om den principiella innebörden i våra makthavares syn på familjebeskattningen har man att beakta två frå-
gor.
Den första lyder så: från vilken
utgångspunkt är det logiskt möjligt
att beteckna barnavdrag i beskattningen, utmätta enligt skatteförmågeprincipen, som bidrag av staten? Svar: endast under den förutsättningen, att statens anspråk på
medborgaren principiellt går före
hans eller hennes rätt till förvärvad inkomst. staten har då moralisk rätt att merbeskatta vissa medborgare i förhållande till andra med
samma skatteförmåga. Hur långt
staten i varje särskilt fall skall gå,
blir en politisk lämplighetsfråga.
Det andra spörsmålet lyder så:
från vilken utgångspunkt är det
möjligt att anse tillvaro av barnavdrag i beskattningen som en
orättvisa mot icke-skattebetalare?
Svar: endast under den förutsättningen, att man med rättvisa menar
ekonomisk jämlikhet men icke likhet inför lagen. Egentligen borde
allas levnadsförhållanden anpassas
till en likformig standard, men
eftersom detta program av olika
skäl icke kan realiseras, får man
inrikta sig på att minska »orättvisorna», där så kan ske. Flerbarnsfamiljerna är en kategori utan
nämnvärt inflytande. Deras konsumtionsmöjligheter bör man således beskära hårdare än icke-barnförsörjares och småfamiljers.
Den s. k. barnbidragsreformen och
dess verkningar
Familjebeskattningssakkunniga
hade, som nämnts, föreslagit en
höjning av barnavdragen i beskattningen. Genom beslutet av 1947
togs de tvärtom bort helt och hållet. Till gengäld infördes allmänna
barnbidrag på 290 kr. per barn och
år. Dessa förutsattes ha en dubbel
funktion. Dels skulle de utgöra socialpolitiska bidrag, dels skulle de
medföra differentiering i beskattningen av inkomsttagare med och
utan barn. I praktiken var detta en
orimlighet. Ovanför en inkomstgräns vid 15 000-20 000 kr., olika för
olika barnantal, inträdde i följd av
det nya systemet ofrånkomligen förlust. Sedermera har från regeringshåll gjorts gällande, än att barnbidragen är understöd, än att de är
skatterestitution. Det vore skönt,
om man åtminstone ville erkänna,
att de inte kan vara bådadera på
en gång.
Den faktiska effekten av 1947 års
347
system har smanmgom förändrats
till barnfamiljernas nackdel. Detta
beror på levnadskostnadsstegringen
och den inflatoriska skatteskärpningen samt den omständigheten,
att barnbidragsbeloppen icke har
justerats i förhållande till penningvärdets fall. En långtgående inkomstutjämning mellan barnfamiljerna inbördes och följaktligen en
ökning av de differentiella barnkostnaderna i högre inkomstgrupper är systemets huvudresultat. I
förhållande till vars och ens faktiska levnadsstandard träffas de
barnrika familjerna ofantligt mycket hårdare av progressiviteten än
de barnlösa.
Emellertid säges ibland, att frå-
gan om familjebeskattningen icke
har betydelse ur befolkningspolitisk
synpunkt, då de familjer, som drabbas av diskrimineringen, är relativt
fåtaliga. Är detta riktigt?
Inkomststegringen sedan 1948
har varit speciellt stark för industriarbetarna och med dem jämförliga grupper. De som betalar en avsevärd inkomstskatt och har känning av progressiviteten, utgör en
betydligt större del av folket nu, än
fallet var 1948. Till följd av inkomstutjämningen, den stora efterfrågan på arbetskraft och den ordinarie arbetstidens förkortning är
numera många i tillfälle att höja sin
inkomst genom ökad arbetsinsats.
Att beräkna, h ur många som omedelbart skulle draga fördel av familjebeskattningens omläggning enligt bärkraftsprincipen, är icke lätt.
348
Först och främst måste man ju utgå
från bestämda antaganden i fråga
om både skatte- och barnbidragsregler. Säkert är dock, att betydande medborgarskikt, som sträcker sig tvärs igenom socialklasserna, skulle dra nytta av ett rättvisare system. Den andel av statsskatten, som betalas av hushåll med
barn, har vuxit starkt sedan 1948.
Kunde man bilda en intresseorganisation på det nyssnämnda rättvisekravet och finge man med sig
även unga människor, som ännu
icke är men gärna vill bli föräldrar
till flera barn, skulle organisationen
kanske bli tillräckligt manstark för
att vinna gehör hos statsmakterna.
Bildandet av en sådan barnfamiljernas intresseorganisation är förmodligen enda sättet att få rätsida
på dessa förhållanden. Vem kan och
vill ställa sig i spetsen? Det är frå-
gan.
Den diskriminatoriska behandlingen av barnfamiljerna i skattehänseende har indirekta, psykologiska verkningar, som är långt
mera vittgående än de direkta.
Ännu ett barn i en familj innebär ökade utgifter, det säger sig
självt, och det måste föräldrarna
räkna med. Det gäller för dem att
bereda plats åt den nye hushållsmedlemmen genom sparsamhet och
ökade arbetsinsatser. Men när statsmakterna icke tar hänsyn till utgiftsökningen – när skatten graderas efter den nominella inkomsten, icke efter den faktiska konsumtionsförmågan – då betyder
det, att stat och kommun går djupare ned i familjens elementära utgiftsbehov med sina anspråk, ju
flera medlemmar hushållet får. Klarare och mera kännbart kan samhället icke uttrycka sitt ogillande
av den framtidsinvestering, som
består i att föda och uppfostra barn.
Känslan av detta ogillande spred
sig över landet efter 1947 års beslut, och den stannade ingalunda
vid de inkomstgränser, nedanför
vilka barnavdragens slopande icke
medförde direkt förlust.
statens negativa inställning till
familjerna i skattehänseende satte
också sin färg på de allmänna barnbidragen. Dessa kom att betraktas
rätt och slätt som en ny social hjälpform, vilket var desto naturligare,
då ingen som helst gradering förekom. Det heter i en biografi över
Gustav Möller, att han har velat
bereda medborgarna ekonomisk
trygghet vid »sjukdom, ålderdom,
barnrikedom, arbetslösheb osv.
Den trygghet, som barnbidragen
skänker, är det inte mycket bevänt
med, men eljest är sammanställningen avslöjande. Barnbidragen
gör nog inte unga människor mera
benägna att skaffa sig barn, än arbetslöshetshjälpen gör dem benägna
att bli utan arbete.
Bakom den skildrade politiken
låg säkerligen olika impulser. Man
måste räkna med ett visst inflytande från den gamla nymalthusianska barnfientligheten inom socialdemokratien. Det fanns alltjämt
många, som var rädda för att göra
något, som faktiskt kunde leda till
en höjning av födelsetalen. Detta
tänkande förenades utan svårighet
med kravet på inkomstutjämning,
förfäktat särskilt av Wigforss.
Denne hade alltid kompassen inställd på nivellering, men efter bakslaget 1928 gick han fram steg för
349
steg under tillämpande av det
minsta motståndets lag. År 1947
tyckte han sig kunna göra en ordentlig framryckning i den fastställda riktningen. Vad spelade det
då för roll med skatterättvisan,
barnfamiljernas ekonomiska ställning och befolkningspolitiken?