Kommun eller förvaltningsområde

KOMMUN ELLER FÖRVALTNINGSOMRÅDE?
Några anteckningar till indelningssakkunnigas betänkande om
principer för en ny kommunindelning (SOU 1961: 9)
NÄR DEN nuvarande kommunala
självstyrelsen genom 1862 års reform avlöste den i kyrkans hägn
uppammade sockensjälvstyrelsen,
hade man övervägt att koncentrera
kommunalstyrelsen till större enheter såsom pastoraten eller häradena. Karakteristiskt för dessa
olika projekt var, att de anknöto
till naturliga och faktiskt bestå-
ende samhällsbildningar, uppvuxna
kring kyrka och präst eller häradshövding och nämnd. Valet av socknen till primärkommun visade sig
lyckligt. Där fanns en naturlig
gemenskap, vilande på grannelagsförhållandet, bildad kring en given
centralpunkt och med en erkänd
ledare. Ett starkt sockenmedvetande nedärvdes och fortlevde även
inom den borgerliga kommunen,
ofta uppburen av den samhörighetskänsla, som lokalpatriotismen
uttrycker. På denna fasta och traditionella grund nådde också den
kommunala självstyrelsen en snabb
och rik utveckling, av utomordentlig betydelse för det svenska samhället i dess helhet icke minst genom den fostran till handhavande
Av professor Halvar G. F. SUNDBERG
av allmänna värv, som därigenom
vanns.
Socknarna och dänned kommunerna voro emellertid ofta små,
absolut eller relativt, det förra särskilt i rikets först kristnade delar,
där kyrkorna lågo tätt och församlingarna ej sällan kunde bestå av
allenast några hundratal medlemmar. Det ansågs därför nödvändigt
att skapa ett självstyrelseorgan av
högre ordning för handhavande av
uppgifter, vilka endast kunde besörjas av enheter med större befolkningsunderlag och därmed
bättre ekonomiska resurser. Olika
meningar yppades både om vilka
områden, som borde välj as till enheter för den högre kommunala indelningen, liksom beträffande de
uppgifter, som skulle anförtros
dem. Man valde att följa länsindelningen och förordnade, att i varje
län skulle inrättas ett – i Kalmar
län två – landsting, tänkt såsom
en gemensam representation för
länets städer och landsbygd.
Det var alltså icke förefintligheten av bestämda, till vissa områden
knutna uppgifter, som påkallade
denna högre kommunala organisation. Icke heller innebar den någon
reorganisation av redan existerande
samhällen; de gamla landskapstingen hade praktiskt taget spårlöst försvunnit med centralregeringens tillkomst för mer än två
hundra år sedan. Landstingen voro
helt och hållet administrativa
konstskapelser, produkter från lagstiftarnas skrivbord. Det har också
dröjt, innan någon sammansmältning till en naturlig enhet ägt rum.
Nära hundra års utveckling synes
knappast hava varit tillräcklig därtill. Först i 1954 års landstingslag
har man börjat konsekvent använda beteckningen »landstingskommun». Det må dock ifrågasättas, om den för kommunen karakteristiska naturliga gemenskapskänslan ännu uppammats inom
landstingsområdena.
Det är, såsom nyss nämndes,
vanligt med en stark lokalpatriotism, knuten till socknen. Detta
kan iakttagas icke bara i dalasocknarna med folkets stolt burna sockendräkter utan mer eller mindre
inom hela riket. Icke sällan tager
denna samhörighetskänsla sig uttryck i donationer till förmån för
kommunen, församlingen eller kyrkan. Men få torde hava iakttagit
förefintligheten av någon liknande
stolthet över att tillhöra ett landstingsområde eller av någon till
landstingskommunen knuten samhörighetskänsla eller lokalpatriotism. Donationerna till landstingen
torde också vara lätt räknade. De,
159
som finnas, lära i allmänhet avse
frisängar på lasaretten eller andra
sjukhusändamåL Landstingskommunens organ hava knappast blivit annat än partipolitiskt valda
lokala folkrepresentationer och förvaltningsorgan utan närmare anknytning till bygden, ungefär som
ledamöterna av bank- och storbolagsstyrelser ofta hava ett försvinnande litet eget, dvs. aktieägareintresse i de bolag de företräda.
Liksom i dessa senare företaget,
från verkställande direktören till
skrivbiträdet, utgör den arbetande
organisationen med styrelsen som
den nominellt ansvariga, är det hos
landstingen tjänstemannaorganisationen, från överläkaren till skö-
terskebiträdet, som utövar förvaltningen, medan styrelsen har en
väsentligen negativt kontrollerande
ställning i de ärenden, som underställas den, men för övrigt utan
nämnvärt reellt ansvar för verksamheten.
Primärkommunerna hava under
årtiondenas gång kommit att svara
för olika uppgifter, vilka staten ansett böra handhavas av dem. Besörjandet får dock icke ske självständigt utan med ledning av en mer
eller mindre ingående reglering av
sättet för handhavandet. Skälet till
uppdraget kan hava varit önskan
att vinna likformighet med åtföljande centraldirigering, att i lokalförvaltningens tjänst taga den på
samboendet grundade personkännedomen och erfarenheten eller helt
enkelt det krassa statsintresset att
160
lätta statens kostnader för förvaltningsgrenen i fråga. Genom
statliga regleringar har sålunda
alltmera beskurits utrymmet för en
kommunal självverksamhet, dvs.
kommunal självstyrelse såsom
organisatorisk princip i motsats
till centralisering eller »fogdevälde». Särskilt är detta fallet inom
den sociala förvaltningens olika
grenar. Förhållandet är emellertid
heller icke okänt inom de ordningsmässiga uppgifternas, »politiförvaltningens», område. En månghövdad skara inspektörer och kontrollörer, stundom mera diskret benämnda konsulenter, och andra
övervakningsorgan svara för statsdirigeringens effektivitet. Såsom
exempel må endast erinras om
folkundervisning, barnavård, socialvård, nykterhetsvård, hälsovård, byggnads-, brand- och polisväsende.
Samtidigt hava kraven på teknisk utrustning och utbildad personal för uppgifternas författningsenliga utförande omöjliggjort förvaltningsverksamhetens effektiva
besörjande i samma enkla former
som tidigare. Det må illustrativt
hänvisas till indelningssakkunnigas målande beskrivning av socialvården:
»Handhavandet av denna kräver
numera väsentligt större kunskaper än tidigare. Lagstiftningen täcker allt vidsträcktare områden och
blir därmed också allt svårare att
behärska. Samtidigt uppställas
krav på mera djupgående utredningar och noggrannare överväganden. Vid handläggningen av ett enskilt ärende fordras ofta kännedom
om hela det socialpolitiska fältet
för att den lämpligaste vårdformen
skall kunna utnyttjas. Kunskaperna måste sålunda spänna över
flera nämnders verksamhetsområ-
den – socialnämndens, barnavårdsnämndens, nykterhetsnämndens, hemhjälpsnämndens, hälsovårdsnämndens osv. Vidare kännedom om socialförsäkringslagstiftning och arbetsmarknadsorganens
arbete m. m. Det är vid angivna
förhållanden måhända oundvikligt,
att utvecklingen går mot ett ökat
behov av specialutbildade tjänstemän på socialvårdens område.»
Då en liknande utveckling ägt
rum på andra förvaltningsområden,
är det givet, att de kommunala förtroendemännen i stigande omfattning måst biträdas eller ersättas av
tjänstemän av olika slag: kommunalkamrerare, kommunalassistenter, socialvårdsassistenter och
andra socialvårdstjänstemän, byggnadskontrollanter, kommunalingenjörer, osv. De kommunala nämnderna och styrelserna hava därigenom flerstädes reducerats till organ
av samma typ som landstingskommunernas och storbolagens styrelser utan omedelbar kontakt med
den egentliga förvaltningsverksamheten. Att en sådan utveckling kan
leda till deras reella betydelselöshet
visas av det förstatligande, som
arbetsförmedlingsverksamheten undergick på 1940-talet. Den märktes
knappast av vare sig kommunalrepresentationen eller tjänstemännen
på annat sätt än att styrelsen och
budgetposten försvann samt att
personalen direkt underordnades
statsmyndigheten. Liknande torde
resultatet bli i händelse av polisväsendets förstatligande. Det är
tjänstemännen, icke förtroendemännen, som blivit huvudsaken
inom dylika förvaltningsgrenar.
För att bära upp den förvaltningsorganisation, som statsregleringarna av de kommunalt handhavda lokalförvaltningarna kräva,
erfordras ett visst befolkningsmässigt och skattemässigt underlag,
som de mindre kommunerna icke
äga. Detta är ofrånkomligt med
hänsyn till förmågan att bära kostnaderna för den tekniska utrustningen och den byråkratiska organisationen men också för att giva
en dylik organisation tillräckliga
arbetsuppgifter och därmed erforderlig rutin och full sysselsättning.
Socialvårdskommitten hade redan
i sitt år 1942 avgivna betänkande
framhållit, att många primärkommuner på grund av sin ringa storlek icke voro lämpade att omhänderhava den nya socialvården. Liknande synpunkter hade tidigare
rramkommit i riksdagen. Det är
kännetecknande, att det alltså icke
l’ar primärkommunernas egna intressen utan statliga synpunkter,
wm krävde småkommunernas av- ;kaffande. Det var icke såsom
;jälvständiga kommuner utan som
okala förvaltningsområden åt cen- 161
tralt dirigerade förvaltningsgrenar
de icke fyllde måttet. staten fann
sig därför ställd inför valet att antingen ombilda småkommunerna
till större förvaltningsområden
eller att skapa specialkommuner
för dylika förvaltningsuppgifter.
Den år 1943 tillsatta kommunalindelningskommitten framlade
sedermera efter fortsatta utredningar förslag till riktlinjer för en
revision av rikets indelning i borgerliga primärkommuner. Efter
övervägande av förhållandena inom
skolväsende, fattig- och barnavård, nykterhetsvård, hälsovård
och brandväsende hade kommitten
funnit, att man borde sikta på en
minimistorlek av 3 000 personer.
Kommitten saknade icke sinne för
att man gjorde ett äventyrligt angrepp å den kommunala självstyrelsen genom att låta myndigheterna och icke den naturliga gemenskapen bestämma de kommunala
enheternas utveckling till större
kommuner. Med hänsyn till traditionens stora betydelse borde man,
ansåg kommitten, i så stor utsträckning som möjligt anknyta till
redan existerande indelningsenheter, såsom pastorat, härader och
polisdistrikt. Resultatet blev 1946
års lag rörande ny indelning av riket i borgerliga kommuner. Med
stöd av denna bildades under åren
1949 och 1950 ett stort antal »storkommuner», varigenom de egentliga landskommunernas antal minskades från ej fullt 2 300 till något
ÖYer 800.
162
Kommunindelningsreformen visade sig snart väsentligen misslyckad. Dels mäktade man icke genomdriva den »stamping out» av
småkommuner, som varit avsedd.
Den naturligt framvuxna kommunkänslan gjorde motstånd. Eller
som indelningssakkunniga uttryckte förhållandet i sitt nyutkomna betänkande: Det blev sannolikt icke »möjligt att nå annat
resultat utan allvarliga återverkningar på betingelserna för samarbete och arbetsro i de kommuner,
som skulle nybildas». De sakkunniga synas dock icke hava kunnat
tillgodogöra sig denna erfarenhet.
skrivbordskonstruktionerna framträda åter. Det är ånyo icke kommunernas egna behov av större enheter, som äro drivande, utan skälet
är, såsom förut, att den statsreglerade förvaltningen visat sig för sin
effektivitet kräva långt större befolkningsunderlag än »storkommunerna» kunna tillhandahålla, en
situation, som förvärras genom på-
gående befolkningsomflyttningar
på landsbygden. Miniroisiffran
skall nu höjas från 3 000 till 8 000,
den senare efter det tänkta befolkningsläget år 1975. Det redovisas
emellertid skäl, som peka mot att
även denna siffra är för liten. Socialstyrelsen har hävdat, att önskvärdheten av tillräcklig erfarenhet
för nämnderna, av tillfredsställande ekonomisk bärkraft hos kommunerna samt av tillräckliga resurser för att i övrigt tillgodose kraven på en effektivt bedriven socialhjälp, barna- och ungdomsvård
samt nykterhetsvård talade för en
kommunstorlek av minst 10 000 invånare. Indelningssakkunniga upplysa, att det ur arbetsmarknadspolitisk synpunkt vore önskvärt med
kommuner med ett befolkningsunderlag på minst omkring 30 000 invånare. För yrkesundervisningens
ändamålsenliga organiserande torde
kravet icke vara mindre utan snarare högre.
Det borde vara uppenbart, att
dessa tänkta nya kommunala enheter i ännu högre grad än »storkommunerna» bliva administrativa
konstskapelser, enär de äro än
längre avlägsna från de naturliga
gemenskaper, som de ursprungliga
kommunerna utgjort. 1946 års lag
möjliggjorde bryiandet av en naturvuxen samhörighet bildad på de
gemensamma egna intressenas
fasta grund. De sakkunniga hava
också konstaterat, att »man bröt
en hävdvunnen gemenskap» ge- ’
nom sagda reform. De draga också
därav den riktiga slutsatsen, att
genom detta nedbrytande av kommunkänslan fortsatta ingrepp underlättats. Ty för de »nybildade
kommunernas del kan denna synpunkt (av den hävdvunna gemenskapen) icke anläggas, även om en
del gemensamma investeringar
redan hunnit göras i dessa kommuner. Tvärtom bör en ny indelningsändring underlättas av att
många kommuner varit i verksamhet endast under några få år.»
Denna säkerligen riktiga iakttagelse synes rimligen hava bort föranleda en alldeles särskild varsamhet vid nya ingripanden, för att icke
utarmningen av det naturliga kommunala livet genom tillskapande av
ny rotlöshet skall fortsätta. De sakkunniga finna sig likväl nödsakade
att fortsätta som den kommunala
självstyrelsens dödgrävare, därtill
tvingade av den statsdirigerade
förvaltningens ofrånkomliga effektivitetskrav. Liv kan visserligen
släckas genom myndighetsåtgärder
men sannerligen icke tändas. Vill
man låta mindre kommuner sammanslås eller uppgå i större med
bevarande av det kommunala livets
levande innehåll, får man lita till
den naturliga utvecklingen och åtnöjas med de möjligheter, som erbjudas av 1919 års lag om kommunal indelningsändring, vilken byggde på respekt för verkligheten och
försiktighet vid ingrepp.
Det vill synas som om grundfelet
med hela den tilltänkta nya kommunindelningen vore, att man icke
insett eller ock bortsett från väsensskillnaden mellan en kommun och
ett förvaltningsområde. Ett dylikt
område blir icke kommun därför,
att man kallar det så i en lagtext.
En kommun är, såsom ofta framhållits, en bildning av livet självt,
vilket skapar egna behov för en
grupp människor i följd av deras
genom bosättningen gemensamma
anknytning till ett visst territorium. Landstingens utveckling
har visat, huru svårt det är att
med statliga maktbud framlocka
163
en liknande samhörighet och gemenskapskänsla – »commun» betyder ju just gemensam. Kunna
bestående naturvuxna samhällen i
lämpliga organisationsformer handhava lokala förvaltningsgrenar av
statligt intresse och enligt statliga
direktiv, kan det väl vara ändamålsenligt att anknyta dylik verksamhet till kommunerna. Men det
är förvaltningsgrenarna, som skola
anslutas till kommunerna, icke
kommunerna, som skola ombildas
efter några statsadministrativa
ändamålsenlighetssynpunkter.
Duga icke de naturligt utvecklade
kommunala enheterna för att tillgodose statsförvaltningens intressen, borde särskilda förvaltningsdistrikt skapas för uppgiften att
svara för den lokalförvaltning, varom fråga är. Detta innebär icke, att
det lokala inflytandet utestänges.
Ett belägg härför utgör det år 1943
förstatligade vägväsendet, där kommunalvalda vägnämnder hava till
uppgift att verka för att vägbehoven inom nämndens område på
bästa sätt tillgodoses, och där länsvägnämnden med vägnämndsombud verka för den för hela länet
ändamålsenligaste lösningen av
vägfrågor, som äro gemensamma
för flera eller alla vägnämndsområden. Liknande självständiga förvaltningsdistrikt kunna utgöra
taxerings- och pensionsdistrikten,
i viss mån också mödrahjälpsnämndernas och länsnykterhetsnämndens verksamhetsområden. Det finnes sålunda rika möjligheter att
164
tillgodogöra sig de på samboendet
grundade personkännedomen, erfarenheten och intressena. Vad man
däremot icke vinner, är den avlastning av statsbudgeten, som kostnadernas övervältning på kommunerna medför. Men i den mån förvaltningsverksamheten är detaljreglerad, kan den ändock icke
bliva en lekmannaförvaltning av
reellt kommunal karaktär.
I sak har detta dock ringa betydelse. Kostnaderna för medborgarna komma på samma skattsedel
och betalas på samma ställen utan
varje för dem märkbar skillnad
mellan den statliga och den kommunala beskattningen. Tjänstemannapersonalen skulle nog vara
praktiskt taget densamma, oberoende av vem, som utövar verksamheten. Den ingående statliga tillsynen över t. ex. kommunernas handhavande av skolväsendet och socialvården lämnar ringa utrymme för
kostnadsbesparande avvikelser i
standardhänseende kommunerna
emellan. Inom de statsreglerade
kommunala förvaltningsgrenarna
utgå ofta för övrigt högst betydande statsbidrag, som gör kommunens bestämmanderätt över utgifterna mer eller mindre illusorisk
och föga uppmuntrar till sparsamhet med allmänna medel. Numera
besörjer dessutom staten helt uppbörden av kommunalskatten, varigenom också denna fått ett liknande inslag av statsbidrag, som
stapelstädernas tolagsersättning
erhöll, sedan staten år 1857 över- 1l
tog uppbörden av denna åldriga j
kommunalskatt, vilket för övrigt !
visat sig medföra upprepade förslag
om ersättningens indragning. Med
samma rätt kan, i förbigående
sagt, hela den årliga skatteuppbörden betraktas såsom statsinkomst
och utbetalningen till kommunerna
såsom statsbidrag.
Vill man emellertid bibehålla
förvaltningsgrenarnas formella natur av kommunala, måste man
rimligen på något sätt antingen
skapa nya förvaltningsenheter så-
som ett slags specialkommuner
eller också söka en anknytning till
den bestående kommunindelningen.
I förra fallet riskerar man ett myller av »kommunala» organisationsformer, särskilt om varje förvaltningsgren skulle erhålla sin ideala
territoriella utformning såsom en
egen, av sina medlemmar särskilt
vald specialkommun. Sådant skulle
med fog kunna antagas leda till
valtrötthet och ointresse. I senare
fallet vore häradet den största
kommunala enhet, som kunde
bygga på en, ehuru numera synnerlig förtunnad självstyrelsetradition. Såsom enhet för rättskipningen, allmänningvården och väghållningen har häradet eller tingslaget bestått långt in i vår tid, och
rudiment därav finnas ännu. Någon
högre historisk »kommunal» organisation finnes icke. Nästa steg blir
därför landstinget. Vill man inskjuta en enhet mellan härad och
landsting måste denna bliva en nyskapelse utan naturligt berättigande och sålunda en artificiell
produkt, vars egna kommunala liv
torde bliva än svårare och taga än
längre tid att väcka än fallet varit
med landstingens, trots att dessa
vid sin tillkomst kunde anknyta till
en tvåsekellång länsindelning och
flerstädes också till landskapstraditioner. Att, såsom framskymtat,
tänka sig en indelning av länen
i ett halvt dussin kommuner eller
något liknande ter sig absurt: de
nya enheterna skulle sakna historiskt berättigande, naturlig uppkomst och samhörighetskänsla,
samt näppeligen bliva något annat
än nya förvaltningsområden.
Det naturligaste skulle därför
hava varit, om man anknutit de
större förvaltningsområdena till
landstingsindelningen och därmed
också gjort landstingen till huvudmän för de förvaltningsgrenar, som
icke redan nått så långt i statsreglering och tjänstemannaorganisation, att de även formellt utan
större svårigheter kunnat ombildas
till statsförvaltningar av vägförvaltningstyp med lokala opinionsorgan. Landstingsförvaltningen har
dessutom för närvarande en ganska
ensidig konstruktion. Sålunda torde
landstingsförvaltningen till omkring tre fjärdedelar utgöras av
sjukhusväsendet och därmed sammanhängande uppgifter, och denna
snedbelastning skulle ytterligare
förstärkas genom sinnessjukvårdens avsedda överförande till
landstingen. Med hänsyn härtill
ter det sig knappast ur allmän syn- 165
punkt olämpligt, om landstingen
finge övertaga kommunala förvaltningsgrenar, vilka hava väsentIigen tjänstemannaförvaltningskaraktär eller äro särskilt utrustningskrävande och i följd därav
äro alltför betungande för de
mindre kommunerna. En utjämning skulle vinnas redan om undervisningsväsendet överflyttades till
landstingen. Denna förvaltningsgren har beräknats genomsnittligt
motsvara fyrtio procent av den
primärkommunala budgeten. En
sådan överflyttning innebure heller
icke någon principiell nyhet, enär
landstingen redan nu kunna driva
såväl yrkesskolor som folkhögskolor; central yrkesskolas verksamhetsområde omfattar som regel en
landstingskommun eller mera.
Likaledes skulle överförandet av
socialvården till landstingen hava
liknande verkningar. Då landstingskommunerna redan nu hava att
svara för barnhemsvården, skulle
ett sådant utvidgat huvudmannaskap icke te sig onaturligt. I båda
fallen skulle den lokala erfarenheten och personkännedomen kunna
bevaras genom särskilt organiserade organ av vägnämnds eller
pensionsnämnds typ. På dylika vä-
gar kunde vinnas en bättre balans
och större allsidighet i den landslingskommunala verksamheten,
detta dessutom utan andra återverkningar å den kommunala uttaxeringen än en önskvärd utjämning mellan primärkommunerna
inom samma landstingsområde.